Bayern: Versorgungsberichte - Ausgabe 2020: Zusammenfassung der wichtigsten Ergebnisse
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Bayern: Versorgungsbericht
Zusammenfassung der wichtigsten Ergebnisse
Vorbemerkung zur Corona-Pandemie im Jahr 2020
Die Corona-Pandemie führt seit März 2020 zu gravierenden Auswirkungen in den öffentlichen Haushalten. Auch der Freistaat Bayern musste mit einer er-heblichen Ausweitung seines Haushaltes noch im laufenden Jahr 2020 reagie-ren. Das Haushaltsvolumen für das Jahr 2020 stieg von ursprünglich 60,3 Mrd. EUR auf auf 80,5 Mrd. EUR3. Rein rechnerisch führt dies in allen Mo-dellvarianten des Berichts zu deutlich niedrigeren Versorgungs-Haushalts-Quo-ten4 , so in Variante 1 zu einer Quote von 7,65 Prozent statt 10,2 Prozent5. Das gilt in gleichem Maße für die Personalausgabenquote, die im Jahr 2020 auf 31,4 Prozent statt 41,9 Prozent6 sinken würde.
Für den Bericht wurde unterstellt, dass es sich bei der massiven Ausweitung des Haushalts in 2020 um einen Einmaleffekt handelt, der sich weder auf die Tragfähigkeit der Versorgungsausgaben noch auf die langfristigen Hochrech-nungen des Versorgungsberichts auswirkt. Der temporäre Rückgang von Per-sonal- und Versorgungsquoten indiziert daher keinen Trend in Richtung eines Rückgangs des Anstiegs der relativen Belastungen in den kommenden Jahren.
Zu den Ergebnissen
Die Modellrechnungen des vorliegenden Versorgungsberichts zeigen, dass die Tragfähigkeit des Haushalts durch künftige Versorgungsausgaben auch auf lange Sicht nicht gefährdet wird. In dem nach der historischen Entwicklung wahrscheinlichsten Szenario der Variante 1, in dem wie in der Vergangenheit eine moderate Bezügeentwicklung unterhalb des Haushaltswachstums unter-stellt wurde, wird die Versorgungs-Haushalts-Quote trotz der zunehmenden Zahl der Versorgungsempfänger im Scheitelpunkt nur auf rund 11 Prozent und damit knapp 2 Prozentpunkte über dem Anteil im Jahr 2018 ansteigen. Selbst bei der unwahrscheinlichen Annahme dauerhaft überproportionaler Bezügestei-gerungen wie in Variante 3 würde die Versorgungs-Haushalts-Quote mit einer Spitze von rund 12,6 Prozent in einem tragbaren Rahmen bleiben, zumal die Entlastungen durch das Sondervermögen „Bayerischer Pensionsfonds“ die re-ale Belastung auch in diesem Fall auf knapp über 12 Prozent drücken würde.
3 2. Nachtragshaushaltsgesetz 2020 vom 27. April 2020 (GVBl. S. 238)
4 Vgl. nachfolgend Nr. IV
5 Vgl. Kapitel D Nr. IV.4
6 Vgl. Kapitel D Nr. IV.2
Verantwortlich für diese guten Perspektiven ist insbesondere die im Jahr 2012 neu ausgerichtete Zukunftsvorsorge mit der Schuldentilgung als konsequente Weiterentwicklung des ausgeglichenen Haushalts und die Entlastungen durch den Bayerischen Pensionsfonds. Bayern hat bis Ende 2018 bereits 5,6 Mrd. EUR der Staatsverschuldung abgebaut und kann mit 2.069 EUR die niedrigste Pro-Kopf-Verschuldung der Länder vorweisen. Ab dem Jahr 2020 sollten eigentlich die finanziellen Verbesserungen aus der Neuordnung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen einen wesentlichen Beitrag zum weiteren Schuldenab-bau leisten. Nach der bundesgesetzlichen Vorgabe blieb es jedoch bei der be-wussten Entscheidung für den kompensationslosen Wegfall der erhöhten Ge-werbesteuerumlage zur weiteren Stärkung der bayerischen Kommunen. Somit stehen die entsprechenden Mittel nicht mehr für Zwecke der Schuldentilgung zur Verfügung. Zudem ist es im Hinblick auf die sich abkühlende Konjunktur und die neuen Herausforderungen aufgrund des technologischen Wandels und nicht zuletzt im Sinne künftiger Generationen finanzpolitisch geboten, Innovati-onen und Investitionen Vorrang vor einem starren Abbau der Staatsverschul-dung bis 2030 zu gewähren. Gleichwohl wird die Schuldentilgung in geringerem Umfang fortgeführt und der Bayerische Pensionsfonds weiter aufgebaut. So bleiben auch nachfolgenden Generationen angemessene Handlungsmöglichkeiten für Investitionen und Zukunftsgestaltung gewahrt.
Die wichtigsten Ergebnisse des Versorgungsberichts lassen sich wie folgt zusammenfassen:
I. Zahl der Beamten und Versorgungsempfänger
Die Gesamtzahl der Beamten des Freistaates Bayern mit Versorgungsanwart-schaft hat sich gegenüber dem Versorgungsbericht 2014 von rund 206.600 im Januar 2014 um 1,69 Prozent auf rund 210.100 im Januar 2019 erhöht. Im Ver-gleich dazu ist die Zahl der sozialversicherungspflichtig Beschäftigten in Bayern von Juni (Stichtag) 2014 bis Juni 2018 um 10,5 Prozent angestiegen.
Die Personalmehrungen im Beamtenbereich stärkten in erster Linie den Bil-dungsbereich mit 1.000 Lehrern und 300 Hochschullehrern und wissenschaftli-chen Personal sowie den Bereich der inneren Sicherheit mit 1.000 Beamten im Vollzugsdienst und 400 Beamten in der Justiz. Auch in der übrigen Verwaltung waren im Januar 2019 rund 800 Beamte mehr beschäftigt als im Januar 2014. Damit waren im Januar 2019 mehr als jeder zweite Beamte im Bildungsbereich (53,6 Prozent) und fast jeder Fünfte im Bereich der inneren Sicherheit (18,8 Prozent) beschäftigt. Der Anteil der übrigen Verwaltung sank trotz Personalzuwachses marginal auf 27,6 Prozent.
Zusätzlich wurde den Bedürfnissen der Beschäftigten nach einer besseren Vereinbarkeit von Familie und Beruf weiter Rechnung getragen. Die besonders fa-milienfreundliche Ausgestaltung des bayerischen Dienstrechts macht den öf-fentlichen Dienst nach wie vor interessant für Frauen. So hat sich der Frauen-anteil im Staatsdienst von 2014 mit 54,4 Prozent bis 2019 weiter auf 55,1 Prozent erhöht. Die Teilzeitquote stieg im gleichen Zeitraum von 29,2 Prozent auf 31,6 Prozent.
Als Folge der genannten Personalmehrungen stellen die Personalausgaben mit 37,9 Prozent7 nach wie vor den größten Ausgabenblock im Haushalt dar. Ge-genüber dem Versorgungsbericht 2014 ist ein Rückgang um 2,7 Prozentpunkte zu verzeichnen, weil der Staatshaushalt im gleichen Zeitraum noch stärker ge-wachsen ist.
Die Gesamtzahl der Versorgungsempfänger des Freistaates Bayern ein-schließlich Witwen und Waisen ist im Zeitraum zwischen 2014 und 2018 von rund 124.000 um 15,4 Prozent auf rund 143.100 gestiegen.
II. Pensionierungsverhalten
Im Jahr 2018 traten nur noch 34,57 Prozent der pensionierten Beamten mit Er-reichen der gesetzlichen Altersgrenze in den Ruhestand (zum Vergleich: 2013 noch 61,67 Prozent). Auf Antrag nach Vollendung des 64. Lebensjahres bzw. 60. Lebensjahres im Vollzugsdienst wurden insgesamt 44,34 Prozent und nach Vollendung des 60. Lebensjahres mit Schwerbehinderung 8,23 Prozent in den Ruhestand versetzt.
Dienstunfähigkeit
Der Anteil der wegen Dienstunfähigkeit pensionierten Beamten an den gesam-ten Pensionierungen lag im Jahr 2018 bei 12,87 Prozent und damit dem histo-risch niedrigsten Wert seit 1968. Auch in absoluten Zahlen ist die Dienstun-fähigkeit rückläufig. Während in den Jahren 2000 bis 2001 noch im Durch-schnitt gut 1.700 Beamte dienstunfähig waren, sank diese Zahl von 2011 bis 2018 im Schnitt auf knapp unter 900 Beamte.
7 Ist-Wert 2018
Durchschnittsalter beim Ruhestandseintritt
Das Durchschnittsalter beim Ruhestandseintritt lag im Jahr 2018 bei 62,89 Jah-ren. Es ist im Vergleich zum Jahr 1995 (58,32 Jahre) um über 4,5 Jahre ange-stiegen und liegt mit gut 0,7 Jahren über dem durchschnittlichen Zugangsalter der Rentenempfänger in der gesetzlichen Rentenversicherung von 62,1 Jah-ren im Jahr 2018. Bei Beamten der Besoldungsgruppe A 13 und höher lag das Durchschnittsalter bei der Pensionierung im Jahr 2018 bei 63,99 Jahren, in den Besoldungsgruppen A 9 bis A 12 bei 62,26 Jahren und in den Besoldungsgrup-pen A 6 bis A 8 bei 58,84 Jahren. Das durchschnittliche Pensionierungsalter bleibt bei Beamten in den Besoldungsgruppen A 6 bis A 12 auch deshalb hinter den höheren Besoldungsgruppen zurück, weil die dort eingruppierten Beamten des Polizei- und Justizvollzugsdienstes bereits mit 60 Jahren und elf Monaten die gesetzliche Altersgrenze erreichen.
III. Entwicklung der Zahl der Versorgungsempfänger
Die Stärkung des öffentlichen Dienstes in den letzten Jahrzehnten insbesondere in den Bereichen Bildung und Sicherheit führt zu einem entsprechend star-ken Anstieg der Zahl der Versorgungsempfänger.
Entwicklung der Zahl der Versorgungsempfänger bis zum Jahr 2050:
Stichtag01.01.in Tsd.absolutin v.H.2019143,1in Tsd.2020148,6+5,5+3,82030178,4+35,3+24,72040184,7+41,6+29,12050175,1+32,0+22,4Veränderung zu 2019Versorgungs-empfänger
IV. Entwicklung der Versorgungsausgaben
Bis zum Jahr 2050 werden die Versorgungsausgaben von 5,4 Mrd. EUR im Jahr 2018 wie folgt ansteigen, und zwar
- nach Variante 1 auf rund 13,7 Mrd. EUR (+ 153,8 Prozent) 8
- nach Variante 2 auf rund 15,7 Mrd. EUR (+ 189,7 Prozent)
- nach Variante 3 auf rund 18,0 Mrd. EUR (+ 232,2 Prozent).
Für den Staatshaushalt wurde für den gleichen Zeitraum ein Wachstum von 59,6 Mrd. EUR in allen Modellen auf 145,5 Mrd. EUR (+ 144,2 Prozent) ange-nommen 9.
Die Modellrechnungen belegen, dass die Maßnahmen des Neuen Dienstrechts zur Anhebung der gesetzlichen Altersgrenzen bereits Wirkung zeigen und zu einer Abmilderung des Anstiegs der Versorgungsausgaben beitragen.
Dennoch ist die grundsätzliche Entwicklung in der Versorgung zumindest bis zum Jahr 2035 durch den vorhandenen Personalbestand vorgezeichnet.
V. Sondervermögen Bayerischer Pensionsfonds
Im am 1. Januar 2013 errichteten Bayerischen Pensionsfonds wurden die Son-dervermögen Versorgungsrücklage und Versorgungsfonds zusammengeführt. Mit den jährlichen Zuführungen von 110 Mio. EUR zuzüglich der vereinnahmten Versorgungszuschläge wird bei einer über alle Varianten hinweg einheitlich an-genommenen Rendite von 3,5 Prozent10 bis zum Jahr 2023 (Beginn der Ent-nahmemöglichkeit) ein Kapitalstock von 3,7 Mrd. EUR gebildet. Bei der Rech-nung ist bereits berücksichtigt, dass das Zinsniveau auf längere Zeit niedrig bleiben wird.
8 Jährliche Anpassung der Besoldung und der Versorgung in 2020 und 2021 entspre-chend BayBVAnpG 2019/2020/2021, modellhafte Annahmen ab 2022 in Variante 1 um 2,5 Prozent, in Variante 2 um 3 Prozent und in Variante 3 um 3,5 Prozent.
9 Wachstum 2019 und 2020 entsprechend Doppelhaushalt 2019/2020 in der Fassung NHG 2019/2020 (LT-Drs. 18/4968), 2021 bis 2023 entsprechend Finanzplan 2019 - 2023 (Stand: November 2019), ab 2024 um 3 Prozent jährlich unterstellt
10 Die jährliche Rendite seit erstmaliger Zuführung im Jahr 1999 lag Ende 2018 bei 4,26 Prozent.
VI. Haushaltsbelastung durch Versorgungsausgaben
Die Belastung des Haushalts durch Versorgungsausgaben wird durch die Versorgungs-Haushalts-Quote ausgedrückt, die den Anteil der Versorgungsausga-ben am Gesamthaushalt in der Abgrenzung des Finanzplanungsrates wiedergibt.
Entwicklung der Versorgungs-Haushalts-Quote
Die Versorgungs-Haushalts-Quote lag im Jahr 2018 bei 9,08 Prozent und steigt im Berechnungsmodell der
- Variante 1 auf bis zu 11,1 Prozent im Jahr 2027 und sinkt bis 2050 auf 9,4 Prozent,
- Variante 2 auf 11,7 Prozent in den Jahren 2033 bis 2036 und geht bis 2050 auf 10,8 Prozent zurück,
- Variante 3 auf 12,6 Prozent in den Jahren 2037 bis 2043 und verringert sich bis 2050 auf 12,4 Prozent.
Erweiterte Versorgungs-Haushalts-Quote
Die Mittel des Bayerischen Pensionsfonds können ab dem Jahr 2023 über einen Zeitraum von mindestens 15 Jahren zur unterstützenden Finanzierung der steigenden Versorgungsausgaben verwendet werden. Zur Darstellung der Zu-sammenwirkung sämtlicher Zahlungsströme (Versorgungsausgaben, Zuführungen zu und Entnahmen aus den Sondervermögen) und deren Auswirkungen auf den Gesamthaushalt wird eine erweiterte Versorgungs-Haushalts-Quote ermittelt, die
- in Variante 1 bis 2022 auf 10,7 Prozent steigt und ab 2023 bis 2039 mit 10,5 Prozent dauerhaft unter der Belastung durch reine Versorgungsausgaben bleibt,
- in Variante 2 bis 2023 auf 11,2 Prozent steigt und auf diesem Niveau bis 2044 begrenzt werden kann,
- in Variante 3 bis 2029 auf 12,1 Prozent steigt und da bis zum Ende des Prognosezeitraums gehalten werden kann.
Der Haushalt erfährt damit trotz der Zuführungen zum Pensionsfonds über den gesamten Prognosezeitraum insgesamt gesehen eine spürbare Entlastung. In Variante 1 beläuft sich die Entlastung nach Abzug sämtlicher Zuführungen auf 3,1 Mrd. EUR bis 2050, in Variante 2 auf rund 4,1 Mrd. EUR und in Variante 3 auf 5,9 Mrd. EUR inklusive eines noch verbleibenden Kapitalstocks von 0,2 Mrd. EUR.
Zukunftsvorsorge
Das Konzept zur Zukunftsvorsorge mit den zwei Säulen Schuldentilgung und Vorsorge für die Beamtenversorgung ist wesentlicher Aspekt der generationen-gerechten Haushaltspolitik des Freistaats Bayern. So wurde die Staatsverschul-dung des Freistaates Bayern am Kreditmarkt in den Jahren 2012 bis 2018 um insgesamt rund 5,6 Mrd. EUR bereits deutlich abgebaut, das entspricht einer Reduzierung um gut 17 Prozent.
Dem Bayerischen Pensionsfonds werden jährlich pauschal 110 Mio. EUR zu-züglich der vereinnahmten Versorgungszuschläge zugeführt. Der Kapitalstock belief sich im vorläufigen Jahresergebnis 2019 auf rund 3,2 Mrd. EUR und einer voraussichtlichen jährlichen Rendite von 4,9 Prozent seit Auflage des Sonder-vermögens Versorgungsrücklage im Jahr 2019. Der Aufbau des Bayerische Pensionsfonds bis 2030 wird wie vorgesehen fortgeführt.
Die ursprünglich vorgesehene vollständige Schuldentilgung bis 2030 kann auf Grund der zwischenzeitlich veränderten Rahmenbedingungen nicht mehr un-terstellt werden. Die aus der Neuordnung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen erwarteten finanziellen Verbesserungen für den Freistaat Bayern stehen für die Schuldentilgung nicht mehr zur Verfügung, weil nach bundesgesetzlicher Vorgabe am kompensationslosen Wegfall der erhöhten Gewerbesteuerumlage zur Stärkung der bayerischen Kommunen festgehalten wird. Zudem ist es derzeit auch im Sinne künftiger Generationen finanzpolitisch geboten, im Hinblick auf die sich abkühlende Konjunktur und die neuen Herausforderungen aufgrund des technologischen Wandels Investitionen und Innovationen Vorrang vor ei-nem starren Abbau der Staatsverschuldung bis 2030 zu gewähren.
Der Vergleich mit den Prognosen des letzten Versorgungsberichts zeigt, dass auch unter den geänderten Prämissen die relative Belastung des Haushalts in den kommenden Jahrzehnten nur geringfügig höher liegt. Die erweiterte Ver-sorgungs-Haushalts-Quote steigt in der wahrscheinlichsten Variante 1 bis 2022 auf 10,7 Prozent und liegt ab 2023 mit Beginn der Entnahmen aus dem Pensi-onsfonds über den gesamten Prognosezeitraum nur um höchstens 0,1 Prozent-punkte über der Vorausberechnung des letzten Versorgungsberichts.
VII. Personalausgabenquote
Im Jahr 2018 wurden 37,9 Prozent des Haushalts durch Personalausgaben ge-bunden (Personalausgabenquote). Dieser Ausgangswert liegt deutlich unter dem des letzten Versorgungsberichts, in dem für 2013 die Personalausgaben-quote noch bei 40,6 Prozent lag. Bei Annahme von moderaten Bezügesteige-rungen (Variante 1) steigt die Personalausgabenquote bis 2024/2025 auf 42,8 Prozent und geht danach bis 2050 auf 37,6 Prozent zurück. Bei gleichen Steigerungsraten von Haushalt und Bezügen (Variante 2) steigt die Personalausgabenquote bis auf 43,8 Prozent in den Jahren 2030 bis 2037 und sinkt bis 2050 auf 42,6 Prozent. Nur in Variante 3 mit nicht wahrscheinlichen dauerhaft überproportionalen Bezügesteigerungen würde die Personalausgabenquote kontinuierlich bis zum Jahr 2050 auf 48,4 Prozent deutlich ansteigen.
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