Beamtenversorgungsrecht: Grundlegendes zur Beamtenversorgung
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Allgemeines und Grundlegendes zur Beamtenversorgung
3------Allgemeines und aktueller Überblick
4------Die Beamtenversorgung und der Geltungsbereich des BeamtVG
7------Geschichtlicher Überblick zum Berufsbeamtentum
13------Versorgungsberichte der Bundesländer
14------Versorgungsrücklage und Versorgungsfonds
17------ Nachversicherung und freiwilliges Ausscheiden aus dem Dienst
19------Prinzip der Versorgung aus dem letzten Amt
20------Reformen und Kürzungen bei der Beamtenversorgung
Allgemeines und aktueller Überblick
Als Teil des Rechtes des öffentlichen Dienstes ist die Beamtenversorgung nach dem Grundgesetz „unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln und fortzuentwickeln“ (Artikel 33 Absatz 5 GG). Die Konkretisierung der hergebrachten Grundsätze und die Festlegung der Pflichten und Rechte der Beamtinnen und Beamten unterliegen dem Gesetzesvorbehalt und werden durch die Gesamtheit der gesetzlichen Regelungen des Beamtenrechts umgesetzt.
BK
Die Alterssicherung aller Beamten, Richter und Berufssoldaten ist durch die Beamtenversorgung als eigenständiges System sozialer Sicherung gewährleistet.
EK
Als Spezialgebiet dieses Beamtenrechts beinhalten die Gesetze der Beamtenversorgung alle Regelungen zur finanziellen und sozialen Absicherung des Beamten und seiner Familie bei Tod (Witwen/Witwer, eingetragene Lebenspartner, Waisen als Hinterbliebene), bei Eintritt in den Ruhestand aufgrund von Dienstunfähigkeit oder Erreichen der jeweiligen Altersgrenze. Die Absicherung dieser Risiken wird damit für Beamtinnen und Beamte nicht vom Sozialrecht und den Sozialgesetzbüchern geregelt, sondern ausschließlich und umfassend durch das rechtlich und funktional eigenständig ausgestaltete Beamtenversorgungsrecht. Das Beamtenversorgungsrecht unterscheidet sich tatsächlich, in den Grundlagen und Strukturen sowie Berechnungsmethoden deutlich von der gesetzlichen Rentenversicherung – aber auch von dem Recht der berufsständischen Alterssicherungssysteme. Die Eigenständigkeit der Beamtenversorgung ist durch die verfassungsrechtliche Stellung des Berufsbeamtentums, die Aufgaben und Funktionen der Beamtinnen und Beamten zur Erfüllung hoheitlicher Aufgaben, das öffentlich-rechtliche Dienst- und Treueverhältnis und die lebenslange besondere Rechte- und Pflichtenstellung zwischen Dienstherr und Beamten gekennzeichnet und bedingt.
Die Gesamtheit der spezifischen Regelungen über
- die Alterssicherung der Beamtinnen und Beamten mit oder vor Erreichen der Altersgrenze, bzw. bei Dienstunfähigkeit
- die Versorgung der Hinterbliebenen im Todesfall
- die Gewährleistung der Fürsorge bei Dienstunfällen
- das Hinzutreten von Einkünften oder das Zusammentreffen mehrerer Bezüge
- das Verfahren, Mitteilungs- und Anzeigepflichten
- die Auswirkung der Ehescheidung auf die Alterssicherung
- die Besonderheiten bei politischen Beamten oder Wahlbeamten
- die Unterhaltsbeiträge für nicht versorgungsberechtigte Personen
- die Ausgleiche bei besonderen Altersgrenzen
- die Bezüge bei Verschollenheit etc.
werden im Bund und Ländern (inkl. Kommunen) im Bundes- bzw. den Landesbeamtenversorgungsgesetzen geregelt. Bundeseinheitlich war vor September 2006 die Beamtenversorgung im Gesetz über die Versorgung der Beamten und Richter in Bund und Ländern – Beamtenversorgungsgesetz (BeamtVG) – enthalten, welches als Bundesgesetz mit Zustimmung des Bundesrates erlassen worden war und überall in der Bundesrepublik Deutschland gleichmäßig zur Anwendung kam.
Die Beamtenversorgung und der Geltungsbereich des BeamtVG
Das BeamtVG – alt – regelte die Versorgung der Bundesbeamtinnen und Bundesbeamten, der Beamtinnen und Beamten der Länder, der Gemeinden sowie der sonstigen der Aufsicht eines Landes unterstehenden Körperschaften, Anstalten und Stiftungen. Richterinnen und Richter des Bundes und der Länder waren nach Maßgabe des Deutschen Richtergesetzes in den Anwendungsbereich einbezogen.
Die einheitliche Regelung der Versorgung für alle Beamtinnen und Beamten, Richterinnen und Richter in Bund, Ländern und Gemeinden durch Bundesgesetz mit Zustimmung des Bundesrates erfolgte nach einer Verfassungsänderung vom 18. März 1971 (BGBl. I S. 206). Damals wurde die einheitliche Regelungskompetenz für die Versorgung durch Bundesgesetz mit Zustimmung des Bundesrates geschaffen, um einer Zersplitterung des Versorgungsrechts entgegenzuwirken und um ein insgesamt ausgewogenes, transparentes und nachvollziehbares System zu schaffen. Über mehr als drei Jahrzehnte wurde dadurch ein in allen Gebietskörperschaften und für alle Beamtinnen und Beamten einheitliches und gleichmäßig geltendes Versorgungsrecht durch das BeamtVG geschaffen.
Derzeit erhalten 1,643 Mio. Ruhegehaltsempfängerinnen und -empfänger, Witwen und Waisen Versorgungsbezüge nach Maßgabe des Beamtenversorgungsrechts in Bund und Ländern (Stand: Januar 2017).
Einen Überblick über die Anzahl der vorhandenen Versorgungsempfänger in Bund, Ländern, Gemeinden, Bundeseisenbahnvermögen, Postnachfolgeunternehmen sowie im mittelbaren öffentlichen Dienst gibt nachfolgende Aufstellung.
Grafik: Zahl der Versorgungsempfänger
"Grafik S. 4"
1) Einschl. Versorgungsempfänger/-empfängerinnen nach dem Gesetz zu Art. 131 Kap. II des Grundgesetzes.
2) Deutsche Post AG, Deutsche Telekom AG, Deutsche Postbank AG.
3) Einschl. Bundesagentur für Arbeit.
4) Ohne Forschungseinrichtungen.
Geltungsbereich des BeamtVG nach der Föderalismusreform 2006
Im Juni/Juli 2006 haben Bundestag und Bundesrat die größte Grundgesetzänderung seit 1949 beschlossen und mit der erforderlichen verfassungsändernden 2/3 Mehrheit dem Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes zugestimmt, das am 31. August 2006 im Bundesgesetzblatt (BGBl. I S. 2034 ff.) veröffentlicht wurde und am 1. September 2006 in Kraft getreten ist.
Die Grundgesetzänderung hat wesentliche Auswirkungen auf die Beamtenversorgung, weil dem Bund damit nicht mehr das Recht zusteht, die Versorgung der Beamten bundeseinheitlich auch für die Beamtinnen und Beamten der Länder, Gemeinden sowie der sonstigen der Aufsicht eines Landes unterstehenden Körperschaften, Anstalten und Stiftungen zu regeln. Mit der Einführung eines Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG (neu) haben ab September 2006 der Bund und die Länder die Gesetzgebungskompetenz für das Besoldungs-, Laufbahn- und Beamtenversorgungsrecht jeweils eigenständig.
Der Bund und jedes Land können damit die Versorgung „ihrer“ Beamtinnen und Beamten autonom regeln, soweit nicht die in Art. 33 GG geschützten hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums – und hier im Besonderen der Grundsatz der amtsangemessenen Alimentation im Ruhestand – verletzt werden.
Weitergeltung des BeamtVG – alt –
Das Grundgesetz bestimmt bei Verfassungsänderungen, die die Gesetzgebungskompetenz für das Bundesrecht betreffen, dass das als Bundesrecht erlassene Recht – also das BeamtVG alt – fortgilt, solange und soweit es nicht durch Neurecht – z.B. durch ein neues Versorgungsgesetz für Bundesbeamte oder Versorgungsgesetze der jeweiligen Länder für Landes- und Kommunalbeamte – ersetzt wird. In der Praxis bedeutet dies, dass das bisherige BeamtVG in der Fassung von Ende August 2006 „eingefroren“ wurde – also in seinem Inhalt nicht mehr veränderlich ist. Dieser Gesetzestext ist im Kapitel „Rechtsvorschriften“
abgedruckt. Das BeamtVG gilt damit in seiner letzten Fassung von Ende August 2006 soweit und solange für alle Beamtinnen und Beamten in jeder Gebietskörperschaft weiter, bis der Bund oder das jeweilige Land abweichende Regelungen oder ein vollständig neues oder ein teilweise neues Versorgungsrecht erlassen hat.
Eigene Beamtenversorgungsgesetze der Länder
Bis Anfang 2018 haben mittlerweile nahezu alle Länder ihre neue Kompetenz umfassend genutzt und formell eigenständige, neue Landesbeamtenversorgungsgesetze geschaffen. Vielfach wurde dabei das alte (eingefrorene/versteinerte) Beamtenversorgungsgesetz des Bundes lediglich inhaltsgleich in Landesrecht überführt, um sodann landesspezifische Sonderheiten /Abweichungen oder Dynamisierungen vorzunehmen zu können.
So haben zuletzt die Länder Bremen, Rheinland-Pfalz, Brandenburg und Sachsen eigenständige Landes-Beamtenversorgungsgesetze eingeführt. Bereits zuvor hatte im Jahr 2009 der Bund im Rahmen des Dienstrechtsneuordnungsgesetzes eine eigenständige Vollregelung eines Beamtenversorgungsgesetzes in Kraft gesetzt. Weitere umfassende Vollregelungen wurden bereits Anfang 2011 in den Ländern Bayern und Baden-Württemberg und schon zwischen 2009 und 2012 in Thüringen, im Saarland, Niedersachsen, Hessen, Berlin, Schleswig-Holstein und Hamburg in Kraft gesetzt; häufig erfolgte dabei inhaltlich eine im Wesentlichen identische Übernahme des bisherigen Bundesrechts in Landesrecht. In Sachsen-Anhalt soll – nach langem Vorlauf – aktuell die Dienstrechtsnovelle des Versorgungsrechts im Jahr 2018 erfolgen.
Die Beamtenversorgung ist ein rechtlich eigenständiges Alterssicherungssystem, in welchem verfassungsfeste Alterssicherungsansprüche erworben werden, welche nicht der freien Verfügbarkeit der Dienstherren unterworfen, sondern als grundrechtsgleiches mit dem verfassungsrechtlichen Schutz des Art. 33 Absatz 5 GG ausgestattet sind. Eine zwingende Kontinuität besteht deshalb im Beamtenversorgungsrecht – unabhängig von der Ausübung der Gesetzgebungskompetenz – durch die verfassungsrechtlichen Vorgaben zur Berücksichtigung und Beachtung der grundgesetzlichen Bestimmungen der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums und damit vor allem des Alimentationsprinzips und des Leistungsgrundsatzes. Allein dadurch aber, dass aus dem ebenfalls föderalisierten Besoldungsrecht die Struktur und Höhe der ruhegehaltfähigen Dienstbezüge direkt in das Versorgungsrecht ausstrahlen, ist die Vergleichbarkeit und Grundeinheitlichkeit der Beschäftigungsbedingungen sowie der Alterssicherung der Beamten in der Bundesrepublik immer weniger möglich.
Trotz den auch bis heute noch wesentlich gleichen zentralen Berechnungsgrundlagen führen jedoch voneinander abweichende ruhegehaltfähige Dienstbezüge und unterschiedliche Bewertungen von ruhegehaltfähigen Dienstzeiten sowie landesspezifische Einzelregelungen bereits heute zu deutlichen Unterschieden in der Höhe und Ausgestaltung der Alterssicherung – verbunden mit erheblichen Schwierigkeiten bei der Rechtsanwendung (siehe Kapitel Seite 97 ff. „Aktuelles aus Bund und Ländern“).
Beamtenversorgungsrecht im Bund
Der Bund hatte – wie oben angedeutet – bereits im Januar 2007 ein Dienstrechtsneuordnungsgesetz (DNeuG) vorgelegt, das eine teilweise Neuregelung des BeamtVG beinhaltete, beispielsweise zur Berücksichtigung des Nachhaltigkeitsgedankens“ in der Bundesbeamtenversorgung. Das DNeuG (Gesetz zur Neuregelung und Modernisierung des Bundesdienstrechts vom 5.2.2009, BGBl. I S. 160 ff.) trat für die Bundesbeamten zum 1. Juli 2009 mit einer Neubekanntmachung und Änderungen des BeamtVG – neu – in Kraft. Das BeamtVG des Bundes gilt auch für die Beamtinnen und Beamten der privatisierten Postnachfolgeunternehmen und die Beamten der Deutschen Bahn. Die derzeitige Fassung des „Beamtenversorgungsgesetzes für die Beamten und Richter des Bundes” siehe Seite 135 ff. Kapitel „Rechtsvorschriften“.
Wichtig ist, dass auch nach den Rechtsänderungen des Bundes die wesentlichen Inhalte, Regelungsgegenstände und Berechnungsgrundlagen erhalten blieben und in diesem Buch ebenso aufgezeigt sind, wie die grundlegenden Abweichungen vom bisherigen Recht. Das alte bundeseinheitliche Versorgungsrecht ist und bleibt die Grundlage für alle Versorgungsgesetze, da weder der Bund noch die Länder die langjährig bewährten – und von der Rechtsprechung vielfach überprüften – Versorgungsgrundsätze und Berechnungsgrundlagen außer Betracht lassen können. Letztlich bildet das abgelöste/abzulösende Versorgungsrecht auch Bewertungsmaßstäbe für den Grundsatz der amtsangemessenen Alimentation, jedoch ohne den Anspruch, dass sämtliche Versorgungsregelungen unverändert erhalten bleiben müssen. Heute ist erkennbar, dass mit den von den meisten Ländern geschaffenen eigenständigen Vollregelungen zur Beamtenversorgung, einem Versorgungsrecht für die Beamtinnen und Beamten des Bundes sowie in einigen Ländern zunächst in Teilen weitergeltendem (altem) BeamtVG von einer transparenten Weiterentwicklung nicht gesprochen werden kann. Abzuwarten bleibt, ob die verschiedenen Regelungen zu einer systemgerechten Fortentwicklung und dauerhaft verlässlichen Ausgestaltung der eigenständigen Beamtenversorgung vor dem Hintergrund der demographischen Entwicklung beitragen. Fragen der Attraktivität des öffentlichen Dienstes auch im Bereich der Alterssicherung oder des gewünschten Austausches von Beamtinnen und Beamten zwischen den Gebietskörperschaften sind zu beantworten. Aus versorgungsrechtlicher Sicht ist festzustellen, dass transparente, schlanke und verwaltungsextensive Weiterentwicklungen häufig nicht erfolgt sind. Vielmehr hat der Föderalismus im öffentlichen Dienstrecht zu einem verwirrenden Nebeneinander ähnlicher Rechtssetzungen in Bund und Ländern geführt, welche sich nachteilig auf die Mobilität der Beamten innerhalb Deutschlands auswirken wird.
Geschichtlicher Überblick zum Berufsbeamtentum
Beamtentum im Absolutismus und in der konstitutionellen Monarchie
Weitgehend wird die Entstehung des Berufsbeamtentums mit der Entwicklung in Brandenburg/Preußen und der Regentschaft unter dem „Großen Kurfürsten“ (1640 bis 1688) verbunden. Als Schöpfer des preußischen und „Vater des Berufsbeamtentums“ wird Friedrich Wilhelm I., „der Soldatenkönig“, benannt.
Unter seiner Regentschaft (1713 bis 1740) standen Reformen zur Wiederherstellung der wirtschaftlichen Tragfähigkeit Preußens, seiner Finanzverwaltung und der Erwirtschaftung von Mitteln für das große Heer im Zentrum der staatlichen Betätigung. Die Übertragung solcher „staatstragenden Aufgaben“, auch auf Personen, die nicht allein durch Abstammung „qualifiziert“ waren, muss als revolutionär für die damalige ständische Ordnung bezeichnet werden. Die ersten Beamten mussten daher auch gegen die Vorrechte des oftmals korrupten und unfähigen Adels kämpfen. Der neue „Berufsstand“ wurde im Wesentlichen mit drei Idealen beschrieben: „Pflichtbewusstsein“, „Sachkenntnis“, „Unbestechlichkeit“.
Für ihre absolute „Hingabe und Dienst für den Monarchen bei Tag und bei Nacht ein Leben lang“ erhielten Beamte als Gegenleistung Mittel, die die „Würde und den Schutz des Standes, einen gerechten und anständigen Besoldungsgrad und ein beruhigendes Schicksal ihrer hinterlassenen Witwen und Waisen“ sicherstellte.
Anwärter für das Beamtentum hatten sehr strenge Prüfungsvoraussetzungen zu erfüllen und mussten aus eigener Kasse eine für damalige Verhältnisse hohe Prüfungsgebühr entrichten. Diejenigen, die im Examen für fähig befunden worden waren, wurden unentgeltlich mit bestandener Prüfung in ein Kollegium aufgenommen. Der Lohn für die Arbeit war, dass sie auf eine Warteliste gesetzt wurden. Die Besoldung trat erst ein, wenn eine „Planstelle“ frei wurde. Ab diesem Zeitpunkt war den Beamten, die allesamt hohe und höchste Bildungsabschlüsse aufwiesen, zur unabhängigen Aufgabenwahrnehmung eine regelmäßige und nicht karge Bezahlung – auch nach dem aktiven Dienst – gewiss.
Der Beamtenstatus wurde im 18./19. Jahrhundert durch den Erlass einer Vielzahl von Gesetzen in den einzelnen deutschen Staaten weiter gefestigt. In unterschiedlichen Geschwindigkeiten waren mit den Vorreitern Preußen, Bayern und Württemberg bis 1815 keine einheitliche Tendenz zu erkennen. In fast allen Ländern des Deutschen Bundes kam es jedoch bis 1867 zum Erlass von Beamtengesetzen, die alle für die besondere Hingabe des Beamten an den Dienst eine lebenslange Alimentation für den Beamten und seine Familie vorsahen. Die erste zusammenfassende Regelung des Beamtenrechts fand sich in Deutschland im Allgemeinen Preußischem Landrecht von 1794. Von den Rechten und Pflichten der Diener eines Staates handelte die Überschrift des zehnten Titels im zweiten Teil. Damit wurden Beamte erstmals als „Staatsorgan“ gekennzeichnet. Weiterentwickelt wurde das Beamtenrecht zunächst mit der „Bayerischen Hauptlandes-Pragmatik“ vom 1. Juni 1805, die einen weiteren Schritt auf dem Weg zur Anerkennung der Unabsetzbarkeit von Beamten einleitete. Für die absolute Hingabe und besondere Pflichtenstellung gegenüber der Staatsmacht wurde die dauerhafte finanzielle Absicherung des Beamten während des aktiven Dienstes und im Ruhestand auch seiner Familie gewährleistet. Dabei wurde von dem Beamten eine 40- bis 45-jährige Mindestdienstzeit erwartet, verbunden mit dem Anspruch auf eine Pension ab dem 70. bzw. 72. Lebensjahr.
Deutsches Kaiserreich von 1871 und Weimarer Republik
Auch nach der Reichsgründung von 1871 prägte das Berufsbeamtentum eine Vielzahl von unterschiedlichen Länderregelungen. Ein erster großer einheitlicher Ansatz erfolgte mit dem „Gesetz betreffend der Rechtsverhältnisse der Reichsbeamten“ vom 31. März 1873 (RGBl. S. 61 bis 91) und ging als sogenanntes Reichsbeamtengesetz in die Geschichte ein.
In der Weimarer Zeit waren nicht weniger als 5 Hauptquellen des deutschen Beamtenrechts unterscheidbar: Das Beamtenreichsrecht, das Reichsbeamtenrecht, das Landesbeamtenrecht, das gemeine Beamtenrecht und das Beamtenrecht gewisser Sondergruppen (Reichsbahn, Reichsbankbeamte, Polizeibeamte, Lehrer).
In den 17 deutschen Ländern galten nicht weniger als 17 verschiedene Rechte für die Landesbeamten. Das Recht der Gemeinden für die Beamten und deren Besoldung war darüber hinaus in einer Vielzahl von Städte-, Kreis- und Provinzialordnungen und Orts-, Kreis- und Provinzialsatzungen festgelegt. Flächendeckende Kommunalbeamtengesetze und damit auch eine einheitliche Alimentation bestand lediglich in Preußen und in Bayern.
Das Berufsbeamtentum überdauerte auch den Übergang von der konstitutionellen Monarchie zur parlamentarischen Demokratie der Weimarer Republik und wurde in der Weimarer Reichsverfassung vom 11. August 1919 über die Artikel 128 bis 131 institutionalisiert. Auf dieser Grundlage regelte eine Vielzahl von Gesetzen und Verordnungen das Beamtenrecht, darunter das Beamtenreichsrecht, das Landesbeamtenrecht und das Beamtenrecht für Sondergruppen, wie etwa Lehrer und Polizisten.
BK
Artikel 129 der Weimarer Reichsverfassung
Die Anstellung der Beamten erfolgt auf Lebenszeit, soweit nicht durch Gesetz etwas anderes bestimmt ist. Ruhegehalt und Hinterbliebenenversorgung werden gesetzlich geregelt. Die wohlerworbenen Rechte der Beamten sind unverletzlich. Für die vermögensrechtlichen Ansprüche der Beamten steht der Rechtsweg offen.
Die Beamten können nur unter den gesetzlich bestimmten Voraussetzungen und Formen vorläufig ihres Amtes enthoben, einstweilen oder endgültig in den Ruhestand oder in ein anderes Amt mit geringerem Gehalt versetzt werden. […]
EK
Auch unter der Geltung der Weimarer Reichsverfassung war die Besoldung für Reichs-, Landes- und Kommunalbeamte uneinheitlich. 1920 wurde für die Reichsbeamten und Soldaten eine grundlegende Besoldungsreform durch Reichsbesoldungsgesetz vom 30. April 1920 (RGBl. 1920 S. 805) durchgeführt. Entgegen der Hoffnung der Reichsregierung übernahmen die Länder, Gemeinden und sonstigen öffentlich-rechtlichen Körperschaften diese Regelungen jedoch nicht.
Der andauernde Besoldungswettlauf sollte durch das Gesetz zur Sicherung einer einheitlichen Regelung der Beamtenbesoldung (Besoldungssperrgesetz) vom 21. Dezember 1920 (RGBl. 1920 S. 2017) dadurch unterbunden werden, dass die den Reichsbeamten gewährte Besoldung von den Landesdienstherrn nicht überschritten werden durfte. Die beabsichtigte Wirkung wurde aber nicht erreicht, weil die Länder keine entsprechenden Gesetze erließen. Nach mehrmaligen Verlängerungen trat das Besoldungssperrgesetz mit Änderung vom 24. März 1925 (RGBl. 1 S. 30) zum 1. April 1926 außer Kraft.
Beamtentum in der Zeit des Nationalsozialismus
Mit der Machtübernahme der Nationalsozialisten wurde mit dem Führerprinzip und der Gleichschaltung das zersplitterte deutsche Beamtenrecht durch das Gesetz zur Wiederherstellung des Berufsbeamtentums, das Beamtenrechtsänderungsgesetz, das Deutsche Beamtengesetz und die Reichsdienststrafordnung vereinheitlicht. Diese Gesetze galten für alle Beamten im Reich, in den Ländern, in den Gemeinden sowie die Beamten der sonstigen Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts. Zugleich wurden die für Preußen bestehenden Strukturen in der Verwaltung beseitigt.
Mit dem Gesetz zur Wiederherstellung des Berufsbeamtentums vom 7. April 1933 (RGBl. I 1933 S. 175 f.) konnten alle politisch wie rassisch unerwünschten Beamten entfernt werden. Nach dem Beamtenrechtsänderungsgesetz vom 30. Juni 1933 (RGBl. I 1933 S. 433) durfte als Beamter nur behalten bzw. berufen werden, wer die Gewähr dafür bot, jederzeit rückhaltlos für den Nationalsozialistischen Staat einzutreten. Das deutsche Beamtengesetz von 1937 (RGBl. I 1937 S. 39 ff.) ging von einem Dienst- und Treueverhältnis des Beamten zu Führer und Reich aus; der Treueid wurde auf den Führer geleistet. Jeder Beamte konnte in den Ruhestand versetzt werden, wenn er nicht die Gewähr dafür bot, für den nationalsozialistischen Staat einzutreten. Die nationalsozialistische Diktatur brachte damit die Beamten in eine immer stärkere Abhängigkeit vom Staat und benutzte sie so als unfreiwillige Handlanger unzählbarer Ungerechtigkeiten und Verbrechen. Nur wenige Beamte leisteten Widerstand gegen dieses Unrecht.
Das Ende der Nazi-Herrschaft im Mai 1945 leitete eine große Debatte um die Existenzberechtigung des Berufsbeamtentums ein. Unzählige Beamte wurden aufgrund politischer Überprüfung ihrer Ämter enthoben. Mit der sogenannten Entnazifizierung sollte das Berufsbeamtentum schließlich grundlegend gesäubert werden.
Aufbau der Bundesrepublik Deutschland als demokratischer und sozialer Bundesstaat unter Beibehaltung des Berufsbeamtentums
Obwohl der Fortbestand des Berufsbeamtentums stark in der Kritik stand und somit akut gefährdet war, entschied sich der Parlamentarische Rat gegen alle Widerstände, am Beamtentum festzuhalten. In Art. 33 des Grundgesetzes wurde festgelegt, dass das Recht des öffentlichen Dienstes unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln ist. Die Rechtsverhältnisse der Beamten wurden mit der Verabschiedung des Bundesbeamtengesetzes (BBG) vom 14. Juli 1953 grundlegend geregelt.
BK
Artikel 33 Abs. 4 und 5 des Grundgesetzes
(4) Die Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse ist als ständige Aufgabe in der
Regel Angehörigen des öffentlichen Dienstes zu übertragen, die in einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis stehen.
(5) Das Recht des öffentlichen Dienstes ist unter Berücksichtigung der hergebrachten
Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln und fortzuentwickeln.
EK
Versorgungsberichte der Bundesregierung – Bestandsaufnahme und Ausblick zur Beamtenversorgung
Wenn die Beamtenversorgung Gegenstand öffentlicher und politischer Debatten ist, wird dabei stets auch die Zahl der Versorgungsempfänger, die Höhe der Versorgungsbezüge und die gesamtstaatlichen Kosten thematisiert. Nicht zuletzt deshalb und um die zukünftige Entwicklung besser beurteilen und absehen zu können, wurde bereits vor etwa 25 Jahren begonnen, die zurückliegenden und bevorstehenden Kennzahlen und Haushaltspositionen für diesen Bereich zu dokumentieren. Artikel 17 des Gesetzes zur Änderung des Beamtenversorgungsgesetzes und sonstiger dienst- und versorgungsrechtlicher Vorschriften vom 18. Dezember 1989 verpflichtet bis heute die Bundesregierung
den gesetzgebenden Körperschaften in jeder Wahlperiode des Deutschen Bundestages einen Versorgungsbericht vorzulegen. Der Dritte Versorgungsbericht der Bundesregierung (BT-Drs. 15/5821) aus dem Jahr 2005 war der letzte Bericht vor der Föderalismusreform mit Aussagen und Modellrechnungen für alle Gebietskörperschaften. Er befasste sich nach den zuvor erstellten Berichten von 1996 und 2001 erneut mit der Lage und Entwicklung der Alterssicherungssysteme des öffentlichen Dienstes und lieferte essenzielle Informationen zur Beurteilung der langfristigen Tragfähigkeit der Beamtenversorgung. Im März 2013 wurde der Entwurf eines Fünften Versorgungsberichtes der Bundesregierung vorgelegt, der sich auf die Darstellung, Analyse und Prognose zur Entwicklung der Beamtenversorgung im Bereich des Bundes beschränkt.
Wesentliche Schwerpunkte des 3., 4. und 5. Versorgungsberichtes waren:
- Darstellung der in Vergangenheit und Gegenwart erbrachten Versorgungsleistungen im gesamten öffentlichen Dienst
- Modellrechnungen für die bis 2050 zu erwartenden Versorgungsausgaben
- Modellrechnungen zur Entwicklung der Versorgungsquote (Verhältnis der Versorgungsausgaben zum Bruttoinlandsprodukt) und der Versorgungs-Steuer-Quote (Verhältnis der Versorgungsausgaben zu den Steuereinnahmen) bis 2050
- Analyse der Gründe der vorzeitigen Pensionierung wegen Dienstunfähigkeit
- Gesonderte Untersuchung der Entwicklung der Versorgungsausgaben in den neuen Bundesländern
- Auswirkungen der seit 1992 eingeleiteten Reformen der Beamtenversorgung auf die Versorgungsempfänger anhand ausgewählter Fallkonstellationen
- Gesonderte Darstellung der Beihilfeaufwendungen für Versorgungsempfänger
- Darstellung der Entwicklung der Zusatzversorgung der Arbeitnehmer im öffentlichen Dienst und Vorausberechnung der Entwicklung der Ausgaben bis 2040/bzw. 2050
- Fortschreibung des Erfahrungsberichts zu versorgungsrelevanten Regelungen der Dienstrechts- und Versorgungsreformgesetze und der Berichte „Eindämmung von Frühpensionierungen“ und „Altersteilzeit in der Bundesverwaltung“.
Überwiegend wurden/werden durch die Versorgungsberichte die in den vorangegangenen Versorgungsberichten festgestellten Grundtendenzen zur Bestandsaufnahme und zukünftiger Entwicklung der Beamtenversorgung bestätigt.
Teilweise ergeben sich signifikante Abweichungen, die durch die jeweiligen Reformmaßnahmen begründet sind:
- So war z.B. im Dritten Versorgungsbericht gegenüber dem Zweiten Versorgungsbericht von 2001 die vorausberechnete Zahl der Versorgungsempfänger bei den Gebietskörperschaften im Jahre 2030 um etwa 170.000 höher und damit bei über 1,5 Millionen. Der Grund für diese Abweichung lag in einer Ausweitung der (Alters-) Teilzeitbeschäftigung, einer deutlich gestiegenen Verbeamtungsquote in den neuen Bundesländern sowie einer geänderten Zugrundelegung des höheren durchschnittlichen Alters bei der Verbeamtung.
- Dagegen fiel der prognostizierte Anstieg der Versorgungsausgaben gegenüber den Berechnungen des Zweiten Versorgungsberichts geringer aus. Die Ursache dieser Abweichung waren die seinerzeit noch nicht berücksichtigten Einsparmaßnahmen durch das Versorgungsänderungsgesetz 2001 und die teilweise drastische Reduzierung der Sonderzahlungen in Bund und Ländern.
Die Vorausberechnungen des Dritten Versorgungsberichts zeichneten kein mit absolutem Gültigkeitsanspruch versehenes Szenario der zukünftigen Entwicklung der Versorgungsausgaben, sondern vermittelten ein auf Fakten basierendes Bild der Auswirkungen bestimmter Faktoren und Stellgrößen auf die künftige Entwicklung der Versorgungsausgaben der Gebietskörperschaften. Die Darstellungen im Bereich der Bundesländer erfolgten summarisch und ohne Berücksichtigung der einzelnen Besonderheiten oder der positiven und negativen Abweichungen von den durchschnittlich berechneten Kennzahlen.
Im Ergebnis ist folgende maßgebliche Ursache für die zukünftige Entwicklung benannt:
- Die Erweiterung der öffentlichen Aufgaben und der damit verbundenen Personalverstärkungen vor allem von Mitte der 60er bis Ende der 70er Jahre trägt – erheblich verstärkt durch die deutlich angestiegene mittlere Lebenszeit (demografische Entwicklung) – zu dem deutlichen Anstieg der Zahl der Versorgungsempfänger bei.
Vorausberechnung der Zahl der Versorgungsempfänger nach dem Dritten Versorgungsbericht:
"Tabelle S. 11"
Sechster Versorgungsbericht der Bundesregierung 2017
Der Sechste Versorgungsbericht der Bundesregierung wurde im Herbst/Winter 2016 zur Beteiligung und Kenntnisnahme der gesetzgebenden Körperschaften in das parlamentarische Verfahren beim Bundesrat und Bundestag eingebracht.
Der Sechste Versorgungsbericht bestätigt im Wesentlichen die bereits vom vorigen Bericht dargestellten und prognostizierten Entwicklungen und enthält erweiterte Darstellungen zur Tragfähigkeit des Zusatzversorgungssystems für die tariflich Beschäftigten des öffentlichen Dienstes. In Folge der Kompetenzverlagerung im Beamtenversorgungsbericht beschränkt sich der Bericht hinsichtlich seiner Vorausberechnungen – wie bereits der Vierte und Fünfte Versorgungsbericht – auf die Beamten, Richter und Soldaten des Bundes. Hierzu wird im Wesentlichen festgestellt, dass deren Zahl nahezu konstant bleibt und die Tragfähigkeit des Systems der Beamtenversorgung des Dienstherrn Bundesrepublik Deutschland – nicht zuletzt aufgrund der den Beamten und Versorgungsempfängern auferlegten
Sparmaßnahmen – für die Zukunft gesichert scheint. Durch die im Bericht aufgeführten Maßnahmen zur Kostenreduzierung in der Beamten- und Soldatenversorgung sei der Bundeshaushalt allein im Zeitraum 1998 bis 2010 um rund 4,18 Mrd. Euro entlastet worden.
BK
6. Versorgungsbericht des Bundes: Wesentliche Aussagen und Erkenntnisse
- Die umfangreichen Reformen und Einsparungen in der Besoldung und Beamtenversorgung des Bundes haben in den letzten Jahren zu einer nachhaltigen und erheblichen Entlastung der Haushalte geführt.
- Der Anteil der Personalausgaben an den Gesamtausgaben des Bundes ist in den letzten Jahren erheblich, auf deutlich unter 10% gesunken.
- Das Niveau der Versorgungsausgaben des Bundes bleibt stabil und ist zukünftig - insbesondere aufgrund des Rückgangs im Bereich Bahn/Post - insgesamt leicht rückläufig.
- Sowohl der prozentuale Anteil der Versorgungskosten an den Steuereinnahmen (Versorgungs-Steuer-Quote) als auch in Bezug auf das Bruttoinlandsprodukt (Versorgungsquote) ist relativ konstant und zeigt die Tragfähigkeit und Finanzierbarkeit des Systems der Beamtenversorgung auf.
- Die Zahl der Ruhestandseintritte wegen Dienstunfähigkeit ist in den letzten Jahren zurückgegangen, während das durchschnittliche Ruhestandseintrittsalter spürbar angestiegen ist. Der Anstieg ist auch für die besonderen Konstellationen bei den privatisierten Unternehmen von Post und Bahn sowie im Soldatenbereich signifikant.
- Die Höhe der durchschnittlichen Ruhegehaltssätze sowohl der Bestandspensionäre als auch der Versorgungsneuzugänge ist durch die allg. Niveauabflachung einerseits und durch die Zunahme von Teilzeitbeschäftigungszeiten andererseits signifikant zurückgegangen.
- Die Versorgungsausgaben des Bundes sind mit der Versorgungsrücklage und dem Versorgungsfonds des Bundes zu einem laufend ansteigenden Anteil nachhaltig ausfinanziert und generationengerecht veranschlagt. Aus einer zunächst zu erreichenden teilweisen Kapitaldeckung soll und wird auf diese Weise langsam eine überwiegende Kapitaldeckung zukünftiger Versorgungsausgaben werden.
EK
Vorausberechnung der Zahl der Versorgungsempfänger des Bundes nach dem Sechsten Versorgungsbericht
"Tabelle S. 13"
- Die mit dem steigenden Frauenanteil einhergehende Zunahme von Freistellungszeiten (Beurlaubung, Teilzeit) führt dazu, dass heute bei gleicher Stellenzahl mehr Personen beschäftigt werden, die später Versorgungsbezüge erhalten. Damit ist jedoch nicht eine entsprechende Zunahme der Versorgungsausgaben verbunden, sondern eine die Durchschnittsausgaben mindernde Wirkung.
- Die insgesamt höhere Lebenserwartung und die daraus folgende längere Zahlungsdauer der Versorgungsbezüge führen zu einem dauerhaften und deutlichen Anstieg der Versorgungsempfängerzahlen.
- In den fünf neuen Bundesländern ist die Zahl der Versorgungsempfänger zum jetzigen Zeitpunkt noch sehr gering. Wenn die in den 90er Jahren verbeamteten Beschäftigten in großer Zahl pensioniert werden, wird es hier zu einer deutlichen Zunahme kommen. Dies erfolgt aufgrund des relativ hohen durchschnittlichen Alters bei der Verbeamtung bereits auf kurze Sicht.
- Gesetzliche Vorruhestandsregelungen wegen notwendiger Reduzierung des Personals, so z.B. bei der Bundeswehr sowie bei Bahn und Post im Zuge der Privatisierung, erhöhen die durchschnittlichen Versorgungslaufzeiten erheblich und damit auch im Zeitablauf die Zahl der Versorgungsempfänger.
Zusammenfassend kann festgestellt werden, dass die Ausweitung des öffentlichen Dienstes zur Gewährleistung eines konstant hohen Niveaus staatlicher Aufgabenerfüllung ein Anliegen der gesamten Gesellschaft darstellt. Die Stabilisierung der Finanzierungsgrundlagen der Beamtenversorgung sind damit nicht alleinige Aufgabe der Beamtenschaft über weitere Einsparungen, vielmehr ist die Bewältigung der bevorstehenden Erhöhungen der Versorgungsausgaben eine gesamtgesellschaftliche Aufgabe aller Bürger.
Versorgungsberichte der Bundesländer
Eine vollständige Abbildung der Situation der Beamtenversorgung in allen Ländern gibt es bis heute nicht. Bislang sind vereinzelt (Bayern, Nordrhein-Westfalen, Hamburg, Rheinland-Pfalz, Baden-Württemberg, Brandenburg, Berlin, Thüringen), aber mitunter durchaus detailliert Versorgungsberichte oder statistische Bestandsaufnahmen/prognostische Modellrechnungen und Darstellungen der Beamtenversorgung für die jeweiligen Bundesländer vorhanden. Diese wurden entweder über die Statistischen Landesämter veröffentlicht oder als Landtagsdrucksachen eingebracht. Die Berichte der Bundesländer kommen durchgehend zu dem Ergebnis, dass die Anzahl der Empfänger von Ruhegehalt und Hinterbliebenengeld und damit die Versorgungsausgaben der Länder kurz- bis mittelfristig stark ansteigen werden und innerhalb der nächsten zwei Jahrzehnte ihren Höhepunkt haben werden. Dieser Zuwachs spiegelt dabei das Einstellungsverhalten in der Vergangenheit wider. Die überproportional hohe Zunahme der Versorgungsausgaben hat ihre Ursache also nicht etwa im System der Beamtenversorgung, sondern ist nahezu ausschließlich auf die relative Zunahme der Zahl der Beamten und die zugleich wirksame demografische Entwicklung in Bezug auf die Lebenserwartung der Menschen in Deutschland zurückzuführen. Da durch die Staatsorganisation der Bundesrepublik Deutschland die Bundesländer die Träger der personalintensiven öffentlichen Aufgaben (Bildung, Sicherheit, Justiz) sind, haben sie die relativ höchsten Personalausgaben der Gebietskörperschaften.
Wie dieser Umstand bei der laufenden Neuordnung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen berücksichtigt wird, bleibt – nicht zuletzt vor dem Hintergrund der ab dem Jahr 2020 auch für die Länder geltenden Schuldenbremse – eine brisante politische Thematik.
Versorgungsrücklage und Versorgungsfonds
Die Beamten- und Soldatenversorgung beruht traditionell weder auf einem Umlage- noch auf einem Kapitaldeckungsverfahren, sondern wird grundsätzlich als Teil der Personalausgaben aus den laufenden Haushalten der öffentlichen Dienstherren gezahlt.
Das Problem der Finanzierung der künftigen Versorgungsausgaben resultiert nicht unwesentlich daraus, dass in der Vergangenheit keine ausreichende Vorsorge getroffen worden ist. So sind z. B. bei der Neustrukturierung der Bundesbeamtenbesoldung in den 50er Jahren die Bruttobezüge der Beamten – entsprechend dem Sozialversicherungsanteil – abgesenkt festgesetzt worden. Wäre dieser Betrag zurückgelegt und angelegt worden, so gäbe es die gegenwärtig bereits bestehenden und – aufgrund der Personalausweitung in den 60er und 70er Jahren – in der Zukunft sich verschärfenden Finanzierungsprobleme in der Beamtenversorgung nicht.
Eine einfache und kurzfristige Lösung für die Versäumnisse der Vergangenheit gibt es in Anbetracht der Staatsfinanzen jedoch nicht. Ein Umsteuern auf eine zumindest partielle Kapitaldeckung ist jedoch der Weg, der von der überwiegenden Zahl der Experten und Fachpolitiker als entscheidend und notwendig für die langfristige Stabilisierung und Sicherung der Beamtenversorgung angesehen wird. Dies beinhaltet die Ergänzung der reinen laufenden Steuerfinanzierung durch bereits im Aufbau befindliche Versorgungsrücklagen und durch versicherungsmathematisch berechnete, laufende Einzahlungen in Versorgungsfonds.
Versorgungsrücklage
Um die Versorgungsleistungen angesichts der demographischen Veränderungen und des deutlichen Anstiegs der Versorgungsempfänger ab etwa 2018 sicherstellen zu können, wurde durch das 1998er Versorgungsreformgesetz ab dem Jahr 1999 über § 14 a BBesG die Bildung einer Versorgungsrücklage als Sondervermögen aus Minderanpassungen von Besoldung und Versorgung gesetzlich vorgeschrieben.
Vorgesehen war ursprünglich, die Besoldungs- und Versorgungsanpassungen im Zeitraum vom 01.01.1999 bis zum 31.12.2013 in 15 Teilschritten um jeweils 0,2 v. H. zu vermindern und den Unterschiedsbetrag gegenüber den nicht verminderten Anpassungen dem Sondervermögen Versorgungsrücklage zuzuführen. Wegen der durch das Versorgungsänderungsgesetz 2001 festgelegten Verminderung des Versorgungshöchstsatzes um 4,33 v. H. wurden die auf den 31.12.2002 folgenden acht Anpassungen nicht um 0,2 v. H. reduziert. Eine weitere Verminderung sollte erst im Anschluss daran wieder aufgenommen und in den verbleibenden Teilschritten fortgeführt werden. Bis dahin bleiben die aus den bisherigen Absenkungen der Bezügeanpassungen resultierenden Zuführungen an die Versorgungsrücklagen unberührt und werden in der bis jetzt erreichten Höhe weitergeführt. Zusätzlich sind 50 v. H. der Verminderung der Versorgungsausgaben durch das Versorgungsänderungsgesetz 2001 (§ 69 e BeamtVG) der Versorgungsrücklage zuzuführen. Nach 2017 sollen die Versorgungsrücklagen zur Entlastung der öffentlichen Haushalte schrittweise wieder aufgelöst werden.
Die Versorgungsrücklagen in den Ländern sind nicht mehr einheitlich ausgestaltet und weisen gegenüber der Regelung der Versorgungsrücklage des Bundes wie auch untereinander Besonderheiten auf. Der für 2017 prognostizierte Stand der Versorgungsrücklagen in Bund und Ländern war noch im Dritten Versorgungsbericht der Bundesregierung enthalten. Der Stand der Kapitalwerte der Versorgungsrücklage des Bundes betrug beispielsweise zum Ende des Jahres 2016 etwa 11 Mrd. Euro, die ursprünglich dazu dienen sollten, ab 2018 den Bundeshaushalt für die folgenden 15 Jahre um ca. 500 Mio. Euro jährlich zu entlasten. Der Entnahmebeginn beim Bund wurde durch die jüngste Versorgungsrechtsnovelle auf das Jahr 2032 hinausgeschoben. Nach der Kompetenzverlagerung für das Beamtenversorgungsrecht sind die Bundesländer ermächtigt, eigene Vorschriften für die Zuführung und Verwendung der jeweiligen Versorgungsrücklagen zu erlassen. Zum Beispiel leistet das Land Niedersachsen – wenig vorausschauend – ab 2010 keine weiteren Zuführungen zur Versorgungsrücklage mehr und löst zugleich die bisher gebildete Rücklage in Höhe von ca. 550 Mio. Euro zur kurzfristigen Haushaltskonsolidierung vorzeitig auf. Auch haben u.a. die Länder, Bayern, Sachsen-Anhalt und Nordrhein-Westfalen die separaten Zuführungen zur Versorgungsrücklage mittlerweile ausgesetzt und die Versorgungsrücklage mit dem ergänzenden Versorgungsfonds verschmolzen. Auch andere Länder leisten mittlerweile keine neuen Zuführungen mehr an die Versorgungsrücklage und zahlen zum Teil nur noch die aus der Vergangenheit resultierenden Verpflichtungen in das Sondervermögen ein.
BK
Versorgungsrücklage
Rechtsgrundlage: § 14a BBesG n. F. bzw. entspr. Landesrecht oder § 14a BBesG a. F. i.V.m.d. jeweiligen Versorgungsrücklagengesetzen Wesen: Bildung von Sondervermögen aus den Verminderungen von Besoldungs- und Versorgungsanpassungen um 0,2 Prozent ab 1998 bis 2017. Aussetzung nach Versorgungsänderungsgesetz 2001 und Absenkung des Versorgungsniveaus ab 2003. Bundeseinheitliche Verminderungen 1999, 2001 und 2002. Im Bund und
einigen Ländern nach Durchlaufen der Absenkungsschritte des § 69e BeamtVG Wiederaufleben im Jahre 2011 bzw. 2012 ff.. Zielsetzung: Sicherstellung und Ergänzung der haushaltsfinanzierten Versorgungsleistungen in den Jahren 2018 ff. aus dem Sondervermögen.
EK
Versorgungsfonds
Versorgungsfonds bestehen aus laufenden Einstellungen in ein Sondervermögen, welche sich nach der Höhe der Besoldung und der sich darauf beziehenden späteren Altersversorgung bemessen.
Um eine spätere Vollabdeckung der Versorgungsansprüche aus einem kapitalisierten Vermögen zu sichern, müssen nach Berechnungen von Versicherungsmathematikern für neu einzustellende Beamte – je nach Laufbahngruppe und Altersgrenze – ca. 28 bis 38 Prozent der jeweiligen Brutto-Jahresbezüge in einen Versorgungsfonds eingezahlt werden. In einer solchen Kalkulation wird die prognostizierte fallgruppenabhängige Lebenserwartung und damit die voraussichtliche Versorgungslaufzeit berücksichtigt.
Eine zumindest teilweise Kapitaldeckung künftiger Ausgaben wird dadurch erreicht, dass für neu berufene Beamtinnen und Beamte ein pauschaler monatlicher Betrag oder ein haushaltsmäßig festgelegter Etatanteil dem Versorgungsfonds zugeführt wird.
Im Bereich des Bundes wird seit dem 01.01.2007 für jeden neu berufenen Beamten nach versicherungsmathematischen Grundsätzen eine Zuführung an den Versorgungsfonds des Bundes geleistet. Der Gesamtbestand dieses Sondervermögens des Bundes zum Ende des Jahres 2016 beträgt ca. 3,1 Mrd. Euro.
BK
Wesentliches zum Versorgungsfonds
Versorgungsfonds (vereinzelt auch als Vorsorgefonds, Pensionsfonds oder zusätzliche Versorgungsrücklage bezeichnet):
Rechtsgrundlage: Gesetz und/oder Verordnung im Bund bzw. entsprechenden Ländern
Wesen: Bereitstellung zusätzlicher Mittel entweder in festen Beträgen oder nach versicherungsmathematischen Grundsätzen an ein auf Dauer angelegtes Sondervermögen.
Zielsetzung: Teilweise oder vollständige Kapitaldeckung aller Leistungen nach dem BeamtVG für den in den Versorgungsfonds einbezogenen Personenkreis.
EK
Die Finanzierung eines solchen Kapitalstocks erfolgt dabei aus dem laufenden Haushalt; selbst eine Finanzierung durch Kredite ist dann als sinnvoll zu erachten, wenn die erwarteten Erträge des Fondskapitals (Zinsen und Dividenden) die für die Aufnahme des Kapitals erforderlichen Zinsen übersteigt, was bei optimierter, professioneller Vermögensanlage selbst in Niedrigzinsphasen mit gewisser Wahrscheinlichkeit der Fall ist.
Die Personalkosten werden damit zunehmend jeweils von der Generation getragen werden, die auch die öffentlichen Dienstleistungen der Beamten in Anspruch genommen hat. Gleichzeitig werden die Versorgungsausgaben in die aktive Phase des Beamtenverhältnisses vorverlagert. Dadurch wird jedoch auch der bisherige bedeutende Vorteil für die öffentlichen Haushalte beseitigt, dass Beamte während ihrer aktiven Zeit deutlich kostengünstiger als vergleichbare Angestellte oder Arbeiter sind.
Nachdem Rheinland-Pfalz (der Versorgungsfonds wurde allerdings mittlerweile aufgelöst) bereits seit dem Jahr 1996 eine Vollabdeckung nach versicherungsmathematischen Grundsätzen für neu eingestellte Beamtinnen und Beamte eingerichtet hatte, haben weitere Länder und mittlerweile auch der Bund das Konzept aufgegriffen; Deutsche Bundesbank, Bundesagentur für Arbeit und Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht haben in ihrer Zuständigkeit eigene Sondervermögen gebildet. So wurden Versorgungsfonds (mitunter auch Pensionsfonds, Finanzierungsfonds oder Vorsorgefonds genannt) in unterschiedlicher Ausgestaltung hinsichtlich Zuführung und Kapitalverwendung in Bayern, Baden-Württemberg, Bremen, Hamburg, Hessen, Mecklenburg-Vorpommern, Nordrhein-Westfalen, Sachsen, Sachsen-Anhalt, Brandenburg und beim Bund eingerichtet. Es bestehen im Bundesbereich darüber hinaus separate Versorgungsfonds für die personalrechtlich selbständige Bundesbank, die BaFin und die Bundesagentur für Arbeit.
Nicht etabliert wurden zusätzliche Versorgungsfonds dagegen zunächst in den Bundesländern Berlin, Schleswig-Holstein, Saarland, Thüringen und schließlich Niedersachsen, welches seinen unmittelbar vor der Einrichtung stehenden Versorgungsfonds gestoppt hat und in gleichem Atemzug die bereits bestehende Versorgungsrücklage (s.o.) aufgelöst hat. Der Freistaat Thüringen verpflichtet sich statt einer Kapitalbildung für jedes neu begründete Beamtenverhältnis zu einer gewissen Altschuldentilgung. Im kommunalen Bereich praktizieren viele Gemeinden, Gemeindeverbände und selbstständige Einrichtungen über kommunale Versorgungsverbände oder -kassen oder in eigener Zuständigkeit das Modell der Kapitaldeckung im Sinne einer vorausschauenden Zukunftssicherung zum Teil bereits seit geraumer Zeit; im Übrigen ist im kommunalen Bereich überwiegend das traditionelle Umlageverfahren zur Finanzierung der Beamtenversorgung verbreitet.
Nachversicherung und freiwilliges Ausscheiden aus dem Dienst
Beim Ausscheiden aus dem Beamtenverhältnis durch Entlassung, Nichtfortsetzung eines Beamtenverhältnisses auf Widerruf oder Aberkennung des Ruhegehalts entfällt der Anspruch auf eine beamtenrechtliche Versorgung. Beamtinnen und Beamten werden dann in der gesetzlichen Rentenversicherung gemäß § 8 und §§ 181 bis 186 SGB VI nachversichert.
Die Nachversicherungszeit gilt dabei fiktiv als Zeit einer Versicherungspflicht in der gesetzlichen Rentenversicherung, wobei rückwirkend eine Beitragsentrichtung gemäß den jeweiligen Bruttobezügen und den jeweils geltenden Beitragssätzen durchgeführt wird.
Eine Nachversicherung in der Arbeitslosenversicherung erfolgt jedoch nicht, was zur Folge hat, dass nach Ausscheiden aus dem Beamtenverhältnis kein Anspruch auf Arbeitslosengeld besteht. Ferner erstreckt sich die Nachversicherung nicht auf die Zusatzversorgungssysteme des öffentlichen Dienstes. Ausnahmen zur obligatorischen Nachversicherung bestehen in den Ländern Baden-Württemberg, Niedersachsen, Hessen, Sachsen und Hamburg für den Fall des freiwilligen Ausscheidens aus dem Beamtenverhältnis auf eigenen Antrag: Hier kann anstatt der Nachversicherung alternativ ein Anspruch auf ein späteres sog. Altersgeld erworben werden (sog. Mitnahmefähigkeit der Beamtenversorgung).
Auch der Bund hat nach langem Vorlauf zwischenzeitlich ein Gesetz zur Gewährung eines Altersgeldes verabschiedet (Gesetz zur Gewährung eines Altersgeldes für freiwillig aus dem Bundesdienst ausscheidende Beamte, Richter und Soldaten vom 28. August 2013). Damit wird auch im Bund seit dem Jahr 2013 bei einem freiwilligen Ausscheiden eines Beamten, Richters oder Berufssoldaten aus dem Bundesdienst auf Antrag die Möglichkeit der Gewährung eines Altersgeldes anstatt einer Nachversicherung eröffnet.
Auf diese Weise wird es freiwillig aus dem Dienst scheidenden Beamtinnen und Beamten eröffnet eine modifizierte Form der im Beamtendienst erworbenen Alterssicherungsansprüche als Altersgeld portabel zu machen und damit zugleich der bislang missliche
BK
Altersgeldgesetz für freiwillig ausscheidende Bundesbeamte
Das Gesetz zur Gewährung eines Altersgelds für freiwillig aus dem Bundesdienst ausscheidende Beamte, Richter und Soldaten (AltGG) ist am 4. September 2013 in Kraft getreten. Der Gesetzgeber kam damit einer langjährigen Forderung nach, die Nachteile der Nachversicherung für ausgeschiedene Beamte abzumildern. Die Neuregelung kann von freiwillig aus dem Dienst ausscheidenden Beamten, Richtern und Soldaten in Anspruch genommen werden. Die Schaffung eines Altersgelds ist eine Alternative zur bislang obligatorischen Nachversicherung in der gesetzlichen Rentenversicherung, die aber weiterhin als Regelfall bestehen bleibt.
Da die Nachversicherung ausschließlich die erste Säule der Alterssicherung in Deutschland (Regelsicherung) bedient, führt sie im Vergleich zur Beamtenversorgung, die zusätzlich zur ersten Säule der Regelsicherung die zweite Säule der Alterssicherung (betriebliche Altersvorsorge) abbildet, oftmals insgesamt zu geringeren Alterssicherungsleistungen.
Insbesondere der Verlust dieses „betrieblichen“ Teils der Alterssicherung wurde als Hemmnis für die Mobilität von Beschäftigten zwischen der Privatwirtschaft und dem öffentlichen Dienst wahrgenommen. Das Altersgeld soll die Unterschiede abbauen und so die Mobilität und Attraktivität des öffentlichen Dienstes stärken.
Ein Anspruch auf Altersgeld besteht nur bei einer Entlassung auf Antrag des Beamten, Richter oder Soldaten, sofern kein dienstlicher Hinderungsgrund für das Ausscheiden besteht. Zusätzlich muss eine Dienstzeit von sieben Jahren, davon mindestens fünf beim Dienstherrn Bund, zurückgelegt worden sein.
Die Höhe des Altersgelds bestimmt sich in Anlehnung an die Beamtenversorgung nach den zuletzt erhaltenen Bezügen und nach der geleisteten Dienstzeit. Auf den Altersgeldanspruch wird ein pauschaler Abschlag von 15 Prozent erhoben. Dies soll verhindern, dass ein übermäßiger Anreiz entsteht, den öffentlichen Dienst vorzeitig zu verlassen, und die dem Dienstherrn durch die vorzeitige Entlassung entstehenden Kosten ausgleichen. Altersgeld wird grundsätzlich erst mit Vollendung der Regelaltersgrenze gewährt. Bei Vorliegen von Erwerbsminderung oder Schwerbehinderung besteht die Möglichkeit, das Altersgeld vorzeitig und unter Hinnahme von Abschlägen in Anspruch nehmen zu können.
Renten, die auf vor Ausscheiden aus dem Dienst- und Treueverhältnis erworbenen Anwartschaften beruhen, Einkommen aus Beschäftigungen sowie anderweitige Versorgungsleistungen werden auf das Altersgeld angerechnet.
Hinterbliebene des Altersgeldberechtigten erhalten Hinterbliebenenleistungen:
- Witwen bzw. Witwern stehen 55 Prozent des Altersgelds als Witwenaltersgeld,
- Halbwaisen 12 Prozent und Vollwaisen 20 Prozent des Altersgelds als Waisenaltersgeld zu.
Zum „Altersgeldgesetz für Bundesbeamte“ hat das BMI ein umfassendes Rundschreiben „AZ D4-30301/73#1“ vom 09.12.2013 veröffentlicht (siehe www.beamtenversorgung-in-bund-und-laendern.de).
EK
Umstand beseitigt, dass ein freiwilliges Ausscheiden aus dem Dienst in Bezug auf die spätere Altersversorgung der disziplinarischen Entfernung aus dem Dienst gleichgestellt wird. Aus dem Grund, dass das Altersgeld für ehemalige Beamte nicht den Anforderungen des Alimentationsprinzips unterliegt, ist die Höhe des Altersgeldes durch Einschränkungen bei der Berücksichtigung von Vordienstzeiten oder durch einen pauschalen Abschlag (nur Bund) gegenüber dem Ruhegehalt verringert.
Prinzip der Versorgung aus dem letzten Amt
Das Ruhegehalt eines Beamten bemisst sich nach den Bezügen, welche mit dem zuletzt – für zumindest zwei Jahre – innegehabten statusrechtlichen Amt verbunden sind. Dieses Prinzip der Versorgung aus dem letzten Amt ist ein von den Gesetzgebern zu beachtender Verfassungsgrundsatz (hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums gemäß Art. 33 Abs. 5 GG). Er beinhaltet, dass das Ruhegehalt unter Einhaltung und Berücksichtigung des Leistungsprinzips und damit mit Anerkennung von Beförderungen aus dem letzten Amt zu berechnen ist. Die in einer Beförderung liegende Anerkennung ist auf diese Weise nicht allein auf die Zeit beschränkt, während der sich der Beamte im aktiven Dienst befindet, sondern muss sich auch auf sein späteres Ruhegehalt auswirken.
BK
Beschluss des Bundesverfassungsgerichts zur Versorgung aus dem letzten Amt
Das Bundesverfassungsgericht hat mit einem maßgeblichen Beschluss vom 20.03.2007 die Wartefrist von drei Jahren für Versorgungsbezüge aus dem Beförderungsamt für verfassungswidrig erklärt.
Der Zweite Senat des Bundesverfassungsgerichts führt seinen Beschluss (2 BvL 11/04) aus, dass im Hinblick auf die hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums das Ruhegehalt unter Wahrung des Leistungsprinzips und Anerkennung aller Beförderungen aus dem letzten Amt zu berechnen ist. Die in einer Beförderung liegende Anerkennung sei nicht nur auf den Beamten im Dienst bezogen, sondern müsse sich auch auf sein Ruhegehalt auswirken. Dieser Grundsatz der Versorgung aus dem letzten Amt gelte jedoch nicht uneingeschränkt; Voraussetzung sei ein Mindestmaß an nachhaltiger, dem Amt entsprechender Dienstleistung.
Die damalige Ausdehnung der Wartefrist auf drei Jahre sieht das Bundesverfassungsgericht als mit den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums des Art. 33 Abs. 5 GG unvereinbar an. Eine Verlängerung der Wartefrist auf über zwei Jahre modifiziere den Grundsatz der amtsgemäßen Versorgung nicht mehr, sondern verändere ihn grundlegend. Das Anliegen, Gefälligkeitsbeförderungen zu verhindern und dem Umstand Rechnung zu tragen, dass eine allzu kurze Dienstzeit dem in Reichweite des Ruhestandsbeförderten nicht mehr die Möglichkeit biete, eine hinreichende Leistung im Beförderungsamt zu erbringen, ließe eine Erstreckung der Frist auf zwei Jahre gerade noch zu. Eine weitere Ausdehnung könne im Hinblick darauf, dass dem Beamten aufgrund hergebrachter Strukturprinzipien die Versorgung aus dem letzten Amt verfassungsrechtlich gewährleistet sei, nicht mehr gerechtfertigt werden.
Der Beschluss erklärte die in § 5 Abs. 3 Satz 1 BeamtVG von zwei auf drei Jahre verlängerte Wartezeit für die Besoldung aus dem letzten Amt für nichtig.
EK
Reformen und Kürzungen bei der Beamtenversorgung
In den vergangenen Jahrzehnten unterlag die Beamtenversorgung – ebenso wie die gesetzliche Rentenversicherung – laufenden und dauerhaften Einschränkungen und relativen Leistungsverminderungen. Anlässlich der Entscheidung über die generelle Zulässigkeit der Absenkung des Versorgungsniveaus durch das Versorgungsänderungsgesetz 2001 (Absenkung des Versorgungshöchstsatzes von 75 v.H. auf 71,75 v.H.) hat das Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil vom 27.09.2005 (2 BvR 1387/02) seine ständige Rechtsprechung zur verfassungsgemäßen Ausgestaltung des Beamtenverhältnisses und zur Beamtenversorgung präzisiert und damit die zentralen Festlegungen des Art. 33 GG
erneut aufgezeigt.
BK
Urteil des Bundesverfassungsgerichts zum Versorgungsänderungsgesetz 2001
Grundsätzlich stellt das Bundesverfassungsgericht fest, dass die oben genannte Absenkung des Versorgungsniveaus gerechtfertigt ist. Die Bestimmungen des VersÄndG 2001 verstoßen weder gegen Art. 33 V GG (hergebrachte Grundsätze des Berufsbeamtentums) noch gegen Art. 20 GG (Grundsatz des Vertrauensschutzes) oder gegen Art. 3 Abs. 1 GG (Gleichheitsgrundsatz), weil der Gesetzgeber sich auch im Bereich der eigenständigen Versorgung an Veränderungen der gesetzlichen Rentenversicherung orientieren durfte und insbesondere die Alimentation kein absolut fixierter Maßstabsbegriff ist, sondern Veränderungen unterworfen ist, z.B. sind die hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums – Alimentation, volle Hingabe, Leistungsgrundsatz, Differenzierung nach Amt und Funktion und Versorgung aus dem letzten Amt – als Kernbestand besonders umfassend geschützt.
Änderungen in der gesetzlichen Rentenversicherung können zur Bestimmung der Amtsangemessenheit der Versorgungsbezüge und zur Rechtfertigung von deren Absenkung grundsätzlich herangezogen werden, jedoch nur insoweit dies mit den strukturellen Unterschieden der jeweiligen Versorgungssysteme vereinbar ist.
Abschließend stellt das Bundesverfassungsgericht heraus, dass durch die im System der Beamtenversorgung bereits durchgeführten Reformmaßnahmen zum Zeitpunkt der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts die Versorgungsempfänger bereits stärker und früher belastet worden sind als die Rentner durch die Referenzreformen der gesetzlichen Rentenversicherung. Dies ist von Seiten der Gesetzgeber bei zukünftigen Reformen in der Beamtenversorgung zu berücksichtigen.
EK
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