Beamtenversorgungsrecht - Allgemeines und ein aktueller Überblick

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Allgemeines und aktueller Überblick

Die Alterssicherung aller Beamten, Richter und Berufssoldaten ist durch die Beamtenversorgung als eigenständiges System sozialer Sicherung gewährleistet.

Als Teil des Rechtes des öffentlichen Dienstes ist die Beamtenversorgung nach dem Grundgesetz „unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln und fortzuentwickeln". Die Konkretisierung der hergebrachten Grundsätze und die Festlegung der Pflichten und Rechte der Beamtinnen und Beamten unterliegen dem Gesetzesvorbehalt und werden durch die Gesamtheit der gesetzlichen Regelungen des Beamtenrechts umgesetzt.

Als Spezialgebiet dieses Beamtenrechts beinhaltet die Beamtenversorgung alle gesetzlichen Regelungen zur finanziellen und sozialen Absicherung des Beamten und seiner Familie bei Tod (Witwen / eingetragene Lebenspartner /Waisen als Hinterbliebene), bei Eintritt in den Ruhestand aufgrund von Dienstunfähigkeit oder Erreichen der jeweiligen Altersgrenze. Die Absicherung dieser Risiken wird damit für Beamtinnen und Beamte nicht vom Sozialrecht und den Sozialgesetzbüchern geregelt, sondern ausschließlich und um fassend durch das rechtlich und funktional eigenständig ausgestaltete Beamtenversorgungsrecht. Das Beamtenversorgungsrecht unterscheidet sich tatsächlich, in den Grundlagen und Strukturen sowie Berechnungsmethoden deutlich von der gesetzlichen Rentenversicherung – aber auch von dem Recht der berufsständischen Alterssicherungssysteme. Die Eigenständigkeit der Beamtenversorgung ist durch die verfassungsrechtliche Stellung des Berufsbeamtentums, die Aufgaben und Funktionen der Beamtinnen und Beamten zur Erfüllung hoheitlicher Aufgaben, das öffentlich-rechtliche Dienst- und Treueverhältnis und die lebenslange besondere Rechte- und Pflichtenstellung zwischen Dienstherr und Beamten bedingt.

Die Gesamtheit der Regelungen
- zur Alterssicherung der Beamtinnen und Beamten mit oder vor Erreichen der Altersgrenze, bzw. bei Dienstunfähigkeit
- zur Versorgung der Hinterbliebenen im Todesfall
- zur Gewährleistung der Fürsorge bei Dienstunfällen
- zur Regelung des Hinzutretens von Einkünften oder Zusammentreffens mehrerer Bezüge sowie den damit zusammenhängenden Bereichen
- Verfahren, Mitteilungs- und Anzeigepflichten
- Auswirkung der Ehescheidung auf die Alterssicherung
- Besonderheiten bei politischen Beamten oder Wahlbeamten
- Unterhaltsbeiträge für nicht versorgungsberechtigte Personen
- Ausgleiche bei besonderen Altersgrenzen
- Bezüge bei Verschollenheit etc.

werden im Bund und Ländern (inkl. Kommunen) im Bundes- bzw den Landesbeamtenversorgungsgesetzen geregelt. Bundeseinheitlich war vor September 2006 die Beamtenversorgung im Gesetz über die Versorgung der Beamten und Richter in Bund und Ländern – Beamtenversorgungsgesetz (BeamtVG) – enthalten, welches als Bundesgesetz mit Zustimmung des Bundesrates erlassen worden war und überall in der Bundesrepublik Deutschland gleichmäßig zur Anwendung kam.

Die Beamtenversorgung und der Geltungsbereich des BeamtVG

Das BeamtVG – alt – (siehe Seiten 177 ff. in der bundeseinheitlichen Fassung bis zum 31. August 2006) regelte die Versorgung der Bundesbeamtinnen und Bundesbeamten, der Beamtinnen und Beamten der Länder, der Gemeinden sowie der sonstigen der Aufsicht eines Landes unterstehenden Körper schaften, Anstalten und Stiftungen. Richterinnen und Richter des Bundes und der Länder waren nach Maßgabe des Deutschen Richtergesetzes in den Anwendungsbereich einbezogen.

Die einheitliche Regelung der Versorgung für alle Beamtinnen und Beamten, Richterinnen und Richter in Bund, Ländern und Gemeinden durch Bundesgesetz mit Zustimmung des Bundesrates erfolgte nach einer Verfassungsänderung vom 18. März 1971 (BGBl. I S. 206). Damals wurde die einheitliche Regelungskompetenz für die Versorgung durch Bundesgesetz mit Zustimmung des Bundesrates geschaffen, um einer Zersplitterung des Versorgungsrechts entgegenzuwirken und um ein insgesamt ausgewogenes, transparentes und nachvollziehbares System zu schaffen. Über mehr als drei Jahrzehnte wurde dadurch ein in allen Gebietskörperschaften und für alle Beamtinnen und Beamten einheitliches und gleichmäßig geltendes Versorgungsrecht durch das BeamtVG geschaffen.

Derzeit erhalten insgesamt ca. 1,5 Mio. Ruhegehaltsempfängerinnen und -empfänger, Witwen und Waisen Versorgungsbezüge nach Maßgabe des Beamtenversorgungsrechts in Bund und Ländern (Stand: Januar 2012).

Einen Überblick über die Anzahl der vorhandenen Versorgungsempfänger in Bund, Ländern, Gemeinden, Bundeseisenbahnvermögen, Postnachfolgeunternehmen sowie im mittel baren öffentlichen Dienst gibt nachfolgende Aufstellung.

Grafik: Zahl der Versorgungsempfänger

 

1) Einschl. Versorgungsempfänger/-empfängerinnen nach dem Gesetz zu Art. 131 Kap. II des Grundgesetzes.
2) Deutsche Post AG, Deutsche Telekom AG, Deutsche Postbank AG.
3) Einschl. Bundesagentur für Arbeit.
4) Ohne Forschungseinrichtungen.

Geltungsbereich des BeamtVG nach der Föderalismusreform 2006 und Übertragung der Gesetzgebungszuständigkeit auf den Bund und die Länder

Im Juni/Juli 2006 haben Bundestag und Bundesrat die größte Grundgesetzänderung seit 1949 beschlossen und mit der erforderlichen verfassungsändernden 2/3 Mehrheit dem Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes zugestimmt, das am 31. August 2006 im Bundesgesetzblatt (BGBl. I S. 2034 ff.) veröffentlicht wurde und am 1. September 2006 in Kraft getreten ist.

Die Grundgesetzänderung hat wesentliche Auswirkungen auf die Beamtenversorgung, weil nunmehr dem Bund nicht mehr das Recht zusteht, die Beamtenversorgung bundeseinheitlich auch für die Beamtinnen und Beamten der Länder, Gemeinden sowie der sonstigen der Aufsicht eines Landes unterstehenden Körperschaften, Anstalten und Stiftungen zu regeln. Mit der Einführung eines Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG (neu) haben ab September 2006 der Bund und die Länder die Gesetzgebungskompetenz für das Besoldungs-, Laufbahn- und Beamten versorgungsrecht jeweils eigenständig. Der Bund und jedes Land können damit die Versorgung „ihrer" Beamtinnen und Beamten autonom regeln, soweit nicht die in Art. 33 GG geschützten hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums – und hier im Besonderen der Grundsatz der amtsangemessenen Alimentation im Ruhestand – verletzt werden.

Weitergeltung des BeamtVG – alt –

Das Grundgesetz bestimmt bei Verfassungsänderungen, die die Gesetzgebungskompetenz für das Bundesrecht betreffen, dass das als Bundesrecht erlassene Recht – also das BeamtVG alt – fortgilt, solange und soweit es nicht durch Neurecht – z.B. durch ein neues Versorgungsgesetz für Bundesbeamte oder Versorgungsgesetze der jeweiligen Länder für Landes- und Kommunalbeamte – ersetzt wird. In der Praxis bedeutet dies, dass das bisherige BeamtVG in der Fassung von Ende August 2006 „eingefroren" wurde – also in seinem Inhalt nicht mehr veränderlich ist. Dieser Gesetzestext ist im Anhang (siehe Seite 177 ff.) dieser Ausgabe abgedruckt. Das BeamtVG gilt damit in seiner letzten Fassung von Ende August 2006 soweit und solange für alle Beamtinnen und Beamten in jeder Gebietskörperschaft weiter, bis der Bund oder das jeweilige Land abweichende Regelungen oder ein vollständig neues oder ein teilweise neues Versorgungsrecht erlassen hat.

Eigene Beamtenversorgungsgesetze der Länder

Bis Anfang 2013 haben noch nicht alle Länder ihre neue Kompetenz umfassend genutzt und eigenständige, neue Landesbeamtenversorgungsgesetze geschaffen. Vielfach wurde das alte (eingefrorene/versteinerte) Beamtenversorgungsgesetz des Bundes lediglich inhaltsgleich in Landesrecht überführt, um sodann landesspezifische Sonderheiten / Abweichungen oder Dynamisierungen vorzunehmen zu können.

So hat der Freistaat Thüringen erst zum 1. Januar 2012 ein eigenständiges Landes-Beamtenversorgungsgesetz eingeführt. Zuvor hatte im Jahr 2009 der Bund und Anfang 2010 Hamburg eine eigenständige Vollregelung eines Beamtenversorgungsgesetzes in Kraft gesetzt. Weitere Vollregelungen wurden Anfang 2011 in den Ländern Bayern und Baden-Württemberg und zwischen 2009 und 2012 im Saarland, in Niedersachen, Hessen und Schleswig-Holstein in Kraft gesetzt; bei letzteren vier Ländern ist jedoch – ebenso wie in Hamburg – eine inhaltlich beinahe identische Übernahme des bisherigen Bundesrechts in Landesrecht erfolgt.

Eine zwingende Kontinuität besteht im Beamtenversorgungsrecht – unabhängig von der Ausübung der Gesetzgebungskompetenz – durch die verfassungsrechtlichen Vorgaben der Beachtung der grundgesetzlichen Bestimmungen der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums und damit des Alimentationsprinzipes und des Leistungsgrundsatzes. Allein dadurch aber, dass aus dem ebenfalls föderalisierten Besoldungsrecht die Struktur und Höhe der ruhegehaltfähigen Dienstbezüge direkt in das Versorgungsrecht ausstrahlen, ist die Vergleichbarkeit und Grundeinheitlichkeit der Beschäftigungsbedingungen sowie der Alterssicherung der Beamten in der Bundesrepublik immer weniger möglich.

Bei den auch im Jahre 2013 noch wesentlich gleichen zentralen Berechnungsgrundlagen führen jedoch voneinander abweichende ruhegehaltfähige Dienstbezüge und unterschiedliche Bewertungen von ruhegehaltfähigen Dienstzeiten sowie landesspezifische Einzelregelungen bereits heute zu deutlichen Unterschieden in der Höhe und Ausgestaltung der Alterssicherung – verbunden mit massiven Schwierigkeiten bei der Rechtsanwendung (siehe Kapitel „Aktuelles aus Bund und Ländern").

Beamtenversorgungsrecht im Bund

Der Bund hatte bereits im Januar 2007 ein Dienstrechtsneuordnungsgesetz (DNeuG) vorgelegt, das eine teilweise Neuregelung des BeamtVG beinhaltete, beispielsweise zur Berücksichtigung des „Nachhaltigkeitsgedankens" in der Bundesbeamtenversorgung. Das DNeuG (Gesetz zur Neuregelung und Modernisierung des Bundesdienstrechts vom 5.2.2009, BGBl. I S. 160 ff.) trat für die Bundesbeamten zum 1. Juli 2009 mit einer Neubekanntmachung und Änderungen des BeamtVG – neu – in Kraft. Das BeamtVG des Bundes gilt auch für die Beamtinnen und Beamten der privatisierten Postnachfolgeunternehmen und die Beamten der Deutschen Bahn. Dieses neue Beamtenversorgungsgesetz für die Beamten und Richter des Bundes finden Sie im Anhang (siehe Seite 126 ff.).

Wichtig ist, dass auch nach den Rechtsänderungen des Bundes die wesentlichen Inhalte, Regelungsgegenstände und Berechnungsgrundlagen erhalten blieben und in diesem Buch ebenso aufgezeigt sind, wie die grundlegenden Abweichungen vom bisherigen Recht. Das alte bundeseinheitliche Versorgungsrecht ist und bleibt die Grundlage für alle Versorgungsgesetze, da weder der Bund noch die Länder langjährig bewährte – und von der Rechtsprechung vielfach überprüfte – Versorgungsgrundsätze und Berechnungsgrundlagen außer Betracht lassen können. Letztlich bildet das abgelöste/abzulösende Versorgungsrecht auch Bewertungsmaßstäbe für den Grundsatz der amtsangemessenen Alimentation, ohne dass sämtliche Versorgungsregelungen unverändert erhalten bleiben müssen.

Heute ist erkennbar, dass mit den von einigen Ländern geschaffenen eigenständigen Vollregelungen zur Beamtenversorgung, einem Versorgungsrecht für die Beamtinnen und Beamten des Bundes sowie in einigen Ländern zunächst in Teilen weitergeltendem (altem) BeamtVG von einer transparenten Weiterentwicklung nicht gesprochen werden kann. Abzuwarten bleibt, ob die verschiedenen Regelungen zu einer systemgerechten Fortentwicklung und dauerhaft verlässlichen Ausgestaltung der eigen ständigen Beamtenversorgung vor dem Hintergrund der demographischen Entwicklung beitragen. Fragen der Attraktivität des öffentlichen Dienstes auch im Bereich der Alterssicherung oder des gewünschten Austausches von Beamtinnen und Beamten zwischen den Gebietskörperschaften sind zu beantworten. Aus versorgungsrechtlicher Sicht ist festzustellen, dass transparente, schlanke und verwaltungsextensive Weiterentwicklungen nicht erfolgt sind.

Vielmehr hat der Föderalismus im öffentlichen Dienstrecht zu einem verwirrenden Nebeneinander ähnlicher Rechtssetzungen in Bund und Ländern geführt, welche sich nachteilig auf die Mobilität der Beamten innerhalb Deutschlands auswirken wird.

Geschichtlicher Überblick zum Berufsbeamtentum

Beamtentum im Absolutismus und in der konstitutionellen Monarchie

Weitgehend wird die Entstehung des Berufsbeamtentums mit der Entwicklung in Brandenburg/Preußen und der Regentschaft unter dem „Großen Kurfürsten" (1640 bis 1688) verbunden. Als Schöpfer des preußischen und „Vater des Berufsbeamtentums" wird Friedrich Wilhelm I., „der Soldatenkönig", benannt.

Unter seiner Regentschaft (1713 bis 1740) standen Reformen zur Wiederherstellung der wirtschaftlichen Tragfähigkeit Preußens, seiner Finanzverwaltung und der Erwirtschaftung von Mitteln für das große Heer im Zentrum der staatlichen Betätigung. Die Übertragung solcher „staatstragenden Aufgaben", auch auf Personen, die nicht allein durch Abstammung „qualifiziert" waren, muss als revolutionär für die damalige ständische Ordnung bezeichnet werden. Die ersten Beamten mussten daher auch gegen die Vorrechte des oftmals korrupten und unfähigen Adels kämpfen. Der neue „Berufsstand" wurde im Wesentlichen mit drei Idealen beschrieben: „Pflichtbewusstsein", „Sachkenntnis", „Unbestechlichkeit". Für ihre absolute „Hingabe und Dienst für den Monarchen bei Tag und bei Nacht ein Leben lang" erhielten Beamte als Gegenleistung Mittel, die die „Würde und den Schutz des Standes, einen gerechten und anständigen Besoldungsgrad und ein beruhigendes Schicksal ihrer hinterlassenen Witwen und Waisen" sicherstellte.

Anwärter für das Beamtentum hatten sehr strenge Prüfungsvoraussetzungen zu erfüllen und mussten aus eigener Kasse eine für damalige Verhältnisse hohe Prüfungsgebühr entrichten. Diejenigen, die im Examen für fähig befunden worden waren, wurden unentgeltlich mit bestandener Prüfung in ein Kollegium aufgenommen. Der Lohn für die Arbeit war, dass sie auf eine Warteliste gesetzt wurden. Die Besoldung trat erst ein, wenn eine „Planstelle" frei wurde. Ab diesem Zeitpunkt war den Beamten, die allesamt hohe und höchste Bildungsabschlüsse aufwiesen, zur unabhängigen Aufgabenwahrnehmung eine regelmäßige und nicht karge Bezahlung – auch nach dem aktiven Dienst – gewiss.

Der Beamtenstatus wurde im 18./19. Jahrhundert durch den Erlass einer Vielzahl von Gesetzen in den einzelnen deutschen Staaten weiter gefestigt. In unterschiedlichen Geschwindigkeiten waren mit den Vorreitern Preußen, Bayern und Württemberg bis 1815 keine einheitliche Tendenz zu erkennen. In fast allen Ländern des Deutschen Bundes kam es jedoch bis 1867 zum Erlass von Beamtengesetzen, die alle für die besondere Hingabe des Beamten an den Dienst eine lebenslange Alimentation für den Beamten und seine Familie vorsahen. Die erste zusammenfassende Regelung des Beamtenrechts fand sich in Deutschland im Allgemeinen Preußischem Landrecht von 1794. Von den Rechten und Pflichten der Diener eines Staates handelte die Überschrift des zehnten Titels im zweiten Teil. Damit wurden Beamte erstmals als „Staatsorgan" gekennzeichnet. Weiterentwickelt wurde das Beamtenrecht zunächst mit der „Bayerischen Hauptlandes-Pragmatik" vom 1. Juni 1805, die einen weiteren Schritt auf dem Weg zur Anerkennung der Unabsetzbarkeit von Beamten einleitete. Für die absolute Hingabe und besondere Pflichtenstellung gegenüber der Staatsmacht wurde die dauerhafte finanzielle Absicherung des Beamten während des aktiven Dienstes und im Ruhestand auch seiner Familie gewährleistet. Dabei wurde von dem Beamten eine 40- bis 45-jährige Mindestdienstzeit erwartet, verbunden mit dem Anspruch auf eine Pension ab dem 70. bzw. 72. Lebensjahr.

Deutsches Kaiserreich von 1871 und Weimarer Republik

Auch nach der Reichsgründung von 1871 prägte das Berufsbeamtentum eine Vielzahl von unterschiedlichen Länderregelungen. Ein erster großer einheitlicher Ansatz erfolgte mit dem „Gesetz betreffend der Rechtsverhältnisse der Reichsbeamten" vom 31. März 1873 (RGBl. S. 61 bis 91) und ging als sogenanntes Reichsbeamtengesetz in die Geschichte ein.

In der Weimarer Zeit waren nicht weniger als 5 Hauptquellen des deutschen Beamtenrechts unterscheidbar: Das Beamtenreichsrecht, das Reichsbeamtenrecht, das Landesbeamtenrecht, das gemeine Beamtenrecht und das Beamtenrecht gewisser Sondergruppen (Reichsbahn, Reichsbankbeamte, Polizeibeamte, Lehrer).

In den 17 deutschen Ländern galten nicht weniger als 17 verschiedene Rechte für die Landesbeamten. Das Recht der Gemeinden für die Beamten und deren Besoldung war darüber hinaus in einer Vielzahl von Städte-, Kreis- und Provinzialordnungen und Orts-, Kreis- und Provinzialsatzungen festgelegt. Flächendeckende Kommunalbeamtengesetze und damit auch eine einheitliche Alimentation bestand lediglich in Preußen und in Bayern.

Das Berufsbeamtentum überdauerte auch den Übergang von der konstitutionellen Monarchie zur parlamentarischen Demokratie der Weimarer Republik und wurde in der Weimarer Reichsverfassung vom 11. August 1919 über die Artikel 128 bis 131 institutionalisiert. Auf dieser Grundlage regelte eine Vielzahl von Gesetzen und Verordnungen das Beamtenrecht, darunter das Beamtenreichsrecht, das Landesbeamtenrecht und das Beamtenrecht für Sondergruppen, wie etwa Lehrer und Polizisten.

Auch unter der Geltung der Weimarer Reichsverfassung war die Besoldung für Reichs-, Landes- und Kommunalbeamte uneinheitlich. 1920 wurde für die Reichsbeamten und Soldaten eine grundlegende Besoldungsreform durch Reichsbesoldungsgesetz vom 30. April 1920 (RGBl. 1920 S. 805) durchgeführt. Entgegen der Hoffnung der Reichsregierung übernahmen die Länder, Gemeinden und sonstigen öffentlich-rechtlichen Körper schaften diese Regelungen jedoch nicht.

Der andauernde Besoldungswettlauf sollte durch das Gesetz zur Sicherung einer einheitlichen Regelung der Beamtenbesoldung (Besoldungssperrgesetz) vom 21. Dezember 1920 (RGBl. 1920 S. 2017) dadurch unterbunden werden, dass die den Reichsbeamten gewährte Besoldung von den Landesdienstherrn nicht überschritten werden durfte. Die beabsichtigte Wirkung wurde aber nicht erreicht, weil die Länder keine entsprechenden Gesetze erließen. Nach mehrmaligen Verlängerungen trat das Besoldungssperrgesetz mit Änderung vom 24. März 1925 (RGBl. 1 S. 30) zum 1. April 1926 außer Kraft.

Beamtentum in der Zeit des Nationalsozialismus

Mit der Machtübernahme der Nationalsozialisten wurde mit dem Führerprinzip und der Gleichschaltung das zersplitterte deutsche Beamtenrecht durch das Gesetz zur Wiederherstellung des Berufsbeamtentums, das Beamtenrechtsänderungsgesetz, das Deutsche Beamtengesetz und die Reichsdienststrafordnung vereinheitlicht. Diese Gesetze galten für alle Beamten im Reich, in den Ländern, in den Gemeinden sowie die Beamten der sonstigen Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts. Zugleich wurden die für Preußen bestehenden Strukturen in der Verwaltung beseitigt.

Mit dem Gesetz zur Wiederherstellung des Berufsbeamtentums vom 7. April 1933 (RGBl. I 1933 S. 175 f.) konnten alle politisch wie rassisch unerwünschten Beamten entfernt werden. Nach dem Beamtenrechtsänderungsgesetz vom 30. Juni 1933 (RGBl. I 1933 S. 433) durfte als Beamter nur behalten bzw. berufen werden, wer die Gewähr dafür bot, jederzeit rückhaltlos für den Nationalsozialistischen Staat einzutreten. Das deutsche Beamtengesetz von 1937 (RGBl. I 1937 S. 39 ff.) ging von einem Dienst- und Treueverhältnis des Beamten zu Führer und Reich aus; der Treueid wurde auf den Führer geleistet. Jeder Beamte konnte in den Ruhestand versetzt werden, wenn er nicht die Gewähr dafür bot, für den nationalsozialistischen Staat einzutreten. Die nationalsozialistische Diktatur brachte damit die Beamten in eine immer stärkere Abhängigkeit vom Staat und benutzte sie so als unfreiwillige Handlanger unzählbarer Ungerechtigkeiten und Verbrechen. Nur wenige Beamte leisteten Widerstand gegen dieses Unrecht.

Das Ende der Nazi-Herrschaft im Mai 1945 leitete eine große Debatte um die Existenzberechtigung des Berufsbeamtentums ein. Unzählige Beamte wurden aufgrund politischer Überprüfung ihrer Ämter enthoben. Mit der sogenannten Entnazifizierung sollte das Berufsbeamtentum schließlich grundlegend gesäubert werden.

 

Aufbau der Bundesrepublik Deutschland als demokratischer und sozialer Bundesstaat unter Beibehaltung des Berufsbeamtentums

Obwohl der Fortbestand des Berufsbeamtentums stark in der Kritik stand und somit akut gefährdet war, entschied sich der Parlamentarische Rat gegen alle Widerstände, am Beamtentum festzuhalten. In Art. 33 des Grundgesetzes wurde festgelegt, dass das Recht des öffentlichen Dienstes unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln ist. Die Rechtsverhältnisse der Beamten wurden mit der Verabschiedung des Bundesbeamtengesetzes (BBG) vom 14. Juli 1953 grundlegend geregelt.


 

 

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